Le funzioni della Giustizia Amministrativa

Sono organi statali di giustizia amministrativa di primo grado, previsti dall'art. 125 Cost., i Tribunali amministrativi regionali (Tar) e il Tribunale regionale di giustizia amministrativa per la Regione autonoma del Trentino Alto Adige (composto dal Trga Trento e dal Trga Bolzano), quest’ultimo disciplinato dallo Statuto speciale e dalle relative norme di attuazione (art. 5 c.p.a.).

I Tar sono stati istituiti con l. 6 dicembre 1971, n. 1034, a seguito del venir meno della giurisdizione delle Giunte provinciali amministrative (organi previsti dalla l.  20 marzo 1865, n. 2248).

Le circoscrizioni dei Tar sono regionali e comprendono le province facenti parte delle singole regioni. Essi hanno sede nei capoluoghi di regione.

Ogni Regione ha un suo Tar. In alcune Regioni (Lombardia, Emilia-Romagna, Lazio, Abruzzo, Campania, Puglia, Calabria, Sicilia) il Tar, oltre alla sede principale nel capoluogo di Regione, ha anche una sezione staccata in un capoluogo di provincia. Alcuni Tar di grosse dimensioni hanno più sezioni.

Il Tribunale amministrativo regionale decide con l’intervento di tre magistrati, compreso il presidente. In mancanza del presidente, il collegio è presieduto dal magistrato con maggiore anzianità nel ruolo (art. 5 c.p.a.).

I magistrati dei Tribunali amministrativi regionali sono scelti esclusivamente (con alcune eccezioni recate dalla composizione mista del Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino-Alto Adige) in base a pubblico concorso per titoli ed esami, al quale possono partecipare gli appartenenti ad alcune categorie predefinite dal legislatore; a essi sono estese le norme sullo stato giuridico e sul trattamento economico del personale di corrispondente qualifica del Consiglio di Stato e le cause d'incompatibilità e d'ineleggibilità previste per i magistrati ordinari.

I magistrati dei Tribunali amministrativi regionali si distinguono in consiglieri, primi referendari e referendari.

La sfera di competenza di ciascun Tribunale amministrativo regionale comprende i ricorsi volti contro atti di enti o di organi che hanno sede nella circoscrizione territoriale del Tar, nonché i ricorsi che attengano ad atti di organi centrali dello Stato e di enti pubblici ultraregionali, purché gli effetti dell'atto siano territorialmente limitati alla regione in cui ha sede il Tar.

Negli altri casi è inderogabilmente competente, per gli atti statali, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma e, per gli atti dei soggetti pubblici a carattere ultra-regionale, il Tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione ha sede l’ente.

L’organo della giustizia amministrativa di secondo grado è il Consiglio di Stato.

Il Consiglio di Stato è un organo di rilevanza costituzionale della Repubblica Italiana.

Previsto dall'art. 100 Cost., che lo inserisce tra gli organi ausiliari del Governo, il Consiglio di Stato (che ha sede a Roma, Palazzo Spada) è organo di ultimo grado della giurisdizione amministrativa.

Per gli appelli avverso le decisioni della sezione autonoma di Bolzano del Tribunale regionale di giustizia amministrativa per la regione autonoma del Trentino Alto Adige fa parte del Collegio giudicante un consigliere appartenente al gruppo di lingua tedesca della provincia di Bolzano (art. 93, d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670).

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (C.G.A.) funziona quale sezione staccata del Consiglio di Stato in ordine agli appelli proposti contro le sentenze del Tar Sicilia (Tar Palermo e sezione staccata del Tar Catania).

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale è composto da sei sezioni giurisdizionali (la seconda, la terza, la quarta, la quinta, la sesta e la settima). La competenza di ogni sezione è individuata ogni anno con decreto del Presidente del Consiglio di Stato.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale decide con l’intervento di cinque magistrati, di cui un presidente di sezione e quattro consiglieri. In caso di impedimento del presidente, il collegio è presieduto dal consigliere più anziano nella qualifica (art. 6 c.p.a.).

Contro le sentenze del Consiglio di Stato non è ammesso il ricorso in Cassazione, salvo che per difetto o mancato esercizio della giurisdizione (art. 111, ultimo comma, Cost.).

Le sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, d’ufficio o su istanza di parte, possono rimettere all’Adunanza plenaria (art. 99 c.p.a.), con ordinanza, la definizione di una questione sottoposta al loro esame se il relativo punto di diritto ha dato luogo, o potrebbe dar luogo, a contrasti giurisprudenziali.

La rimessione all’Adunanza plenaria, d’ufficio o su istanza di parte, può essere disposta anche dal Presidente del Consiglio di Stato (art. 99 c.p.a.).

Inoltre, per fronteggiare eventuali difficoltà che emergono in sede di prima applicazione del Processo amministrativo telematico (Pat) per un periodo di tre anni a decorrere dal 1° gennaio 2017, il collegio di primo grado cui è assegnato il ricorso, se rileva che il punto di diritto sottoposto al suo esame, e vertente sull’interpretazione e sull’applicazione  delle norme in tema di Pat, ha già dato luogo a significativi contrasti giurisprudenziali rispetto a decisioni di altri tribunali amministrativi regionali o del Consiglio di Stato, tali da incidere in modo rilevante sul diritto di difesa di una parte può sottoporre al Presidente del Consiglio di Stato istanza di rimessione del ricorso all’esame dell’Adunanza plenaria. L’Adunanza plenaria è convocata per una data non successiva a tre mesi dalla richiesta e decide la sola questione di diritto relativa al Pat (art. 13 bis dell’all.to 2 al d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, introdotto dall’art. 7, d.l. 31 agosto 2016, n. 168).

L’Adunanza plenaria può decidere l’intera controversia o limitarsi a pronunciare sulla specifica questione sottopostale, restituendo poi alla Sezione la causa per la sua definizione.

Ai sensi dei commi 3 e 4 dell’art. 6 c.p.a., l’Adunanza plenaria è composta dal Presidente del Consiglio di Stato che la presiede e da dodici magistrati del Consiglio di Stato, assegnati alle sezioni giurisdizionali. In caso di impedimento, il Presidente del Consiglio di Stato è sostituito dal Presidente di sezione giurisdizionale più anziano nel ruolo; gli altri componenti dell’Adunanza plenaria, in caso di assenza o di impedimento, sono sostituiti dal magistrato più anziano nella stessa qualifica della rispettiva sezione.

Oltre alla funzione di giudice di appello ex art. 103 Cost., il Consiglio di Stato svolge anche funzioni consultiva, che si caratterizza  come ausiliaria del Governo, in quanto strumentale al corretto esercizio dell’azione normativa e amministrativa.

L’attività consultiva è svolta dalla Prima sezione consultiva e dalla Sezione consultiva per gli atti normativi. La competenza di ogni sezione è individuata ogni anno con decreto del Presidente del Consiglio di Stato.

Per formulazioni di pareri di particolare rilievo, il presidente del Consiglio di Stato convoca l’Adunanza generale.

L’attività consultiva del Consiglio di Stato è svolta a Roma, a Palazzo Ossoli,

Il Consiglio di Stato deve rendere il proprio parere in caso di: emanazione di atti normativi del governo, di singoli ministri o di testi unici; ricorsi straordinari al presidente della Repubblica (art. 12, d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199); schemi generali di contratti-tipo, accordi e convenzioni predisposti da uno o più ministri; schemi di decreti legislativi riguardanti funzioni essenziali degli enti locali.

Il parere del Consiglio di Stato, fatti salvi termini più brevi stabiliti per legge, deve essere reso entro 45 giorni dal ricevimento della richiesta, decorso tale termine l’amministrazione può procedere indipendentemente dall’acquisizione del parere. Qualora, per esigenze istruttorie, tale termine non può essere rispettato, lo stesso può essere interrotto per una sola volta e il parere deve essere reso definitivamente entro venti giorni dal ricevimento degli elementi istruttori da parte delle amministrazioni interessate (art. 17, comma 27, l. 15 maggio 1997, n. 127).

I pareri obbligatori si distinguono, inoltre, in vincolanti o non vincolanti, a seconda che l'Amministrazione richiedente, in sede di emanazione dell'atto per il quale è stato emesso il parere, sia tenuta o meno a seguirli.

La sezione consultiva del Consiglio di Stato esamina gli schemi di atti normativi per i quali il parere del Consiglio di Stato é prescritto per legge o é comunque richiesto dall'amministrazione. La sezione esamina altresì, se richiesto dal Presidente del Consiglio dei ministri, gli schemi di atti normativi dell'Unione europea. Il parere del Consiglio di Stato è sempre reso in Adunanza generale per gli schemi di atti legislativi e di regolamenti devoluti dalla sezione o dal presidente del Consiglio di Stato a causa della loro particolare importanza.

In caso di particolare complessità della questione oggetto di parere il Presidente del Consiglio di Stato può istituire una commissione speciale, composta da magistrati appartenenti sia alle sezioni giurisdizionali che consultive.

La sezione consultiva o la commissione speciale, se rilevano che il punto di diritto sottoposto al loro esame ha dato luogo o possa dare luogo a contrasti giurisprudenziali, possono rimettere il ricorso all'Adunanza generale. Parimenti, prima dell'espressione del parere il Presidente del Consiglio di Stato può deferire alla Adunanza generale qualunque ricorso che renda necessaria la risoluzione di questioni di massima di particolare importanza. In tali casi l'Adunanza generale esprime il parere su preavviso della sezione o della commissione speciale, alla quale il ricorso è assegnato (art. 12, d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199).

L’Adunanza generale è composta da tutti i magistrati in servizio presso il Consiglio di Stato e il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, ed è convocata e presieduta dal Presidente del Consiglio di Stato e vi assiste il Segretario generale, che svolge le funzioni di segretario. In caso di assenza o impedimento del Segretario generale, le funzioni di segretario sono svolte dal consigliere di Stato meno anziano nella qualifica fra i presenti (art. 3, l. 27 aprile 1982, n. 186).

L’Adunanza generale delibera con la presenza di almeno la metà del numero dei consiglieri che compongono il Consiglio (art. 19, r.d. 26 giugno 1924, n. 1054).

Le deliberazioni si prendono a maggioranza assoluta di voti. In caso di parità, il voto del Presidente prevale (art. 20, r.d. 26 giugno 1924, n. 1054).

Il giudice amministrativo tutela le posizioni giuridiche di interesse legittimo e, in particolare materie, di diritto soggettivo (art. 7 c.p.a.), asseritamente lese da atti e comportamenti delle Pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati o comunque tenuti al rispetto dei principi del procedimento amministrativo.

Non sono impugnabili gli atti o provvedimenti emanati dal Governo nell’esercizio del potere politico (per esso intendendosi l’atto espressione della libertà politica riconosciuta dalla Costituzione ai supremi organi decisionali dello Stato per la soddisfazione di esigenze unitarie ed indivisibili ad esso inerenti e, quindi, liberi nella scelta dei fini), in relazione ai quali è dunque configurabile il difetto assoluto di giurisdizione.

La giurisdizione del giudice amministrativo si articola in giurisdizione generale di legittimità, esclusiva ed estesa al merito.

In particolare:

a) sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni (o dei soggetti alle stesse equiparate), comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma;

b) nelle materie individuate dall’art. 133 c.p.a. (ma non sono esclude altre ipotesi previste di volta in volta dal legislatore), il giudice amministrativo ha giurisdizione estesa alla tutela dei diritti soggettivi nei confronti della Pubblica amministrazione;

c) il giudice amministrativo esercita giurisdizione con cognizione estesa al merito nelle controversie indicate dalla legge e dall’art. 134 c.p.a.. Nell’esercizio di tale giurisdizione il giudice amministrativo può sostituirsi all’amministrazione.

Dinanzi al giudice amministrativo sono esperibili:

a) l’azione di annullamento per violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere, che si propone nel termine di decadenza di sessanta giorni (art. 29 c.p.a.);

b) l’azione di condanna, che può essere proposta contestualmente ad altra azione o, nei soli casi di giurisdizione esclusiva e nei casi di cui all’art. 30 c.p.a., anche in via autonoma. La domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo. Per il risarcimento dell’eventuale danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, il termine di centoventi giorni non decorre fintanto che perdura l’inadempimento; tale termine inizia comunque a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere. Nel caso in cui sia stata proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria può essere formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza (art. 30 c.p.a.);

c) l’azione proposta avverso il silenzio serbato dall’Amministrazione su istanza del privato, con richiesta di accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere, che si propone fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. Nei casi di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio (art. 31 c.p.a.);

d) l’azione volta all’accertamento delle nullità previste dalla legge, che si propone entro il termine di decadenza di centottanta giorni (art. 31 c.p.a.).

La giustizia amministrativa è esercita secondo le norme dettate dal Codice del processo amministrativo al Codice con le note redazionali nella sezione c.p.a., approvato con d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 ed entrato in vigore il 16 settembre 2010.