Partecipazione dei privati al procedimento prodromico alla conclusione dell’accordo di programma finalizzato all’attuazione di opere pubbliche

• Cons.St., sez. IV, 13 aprile 2021, n. 2999 – Pres. Poli, Est. Conforti

Opere pubbliche - Accordi di programma – Art. 34 T.u.e.l. -  Partecipazione di privati – Esclusione.  

    Ai sensi dell’art. 34 T.u.e.l. non è prevista la partecipazione dei privati al procedimento prodromico alla conclusione dell’accordo di programma, mentre gli enti che vi partecipano sono liberi di aderire fino alla conclusione dell’accordo; conseguentemente deve escludersi che si configuri una situazione di affidamento in capo al privato interessato in via di fatto alla conclusione dell’accordo, specie quando gli effetti di tale accordo consistano, nella sostanza, nell’esercizio di poteri attinenti alla pianificazione del territorio (1). 

 

(1) La Sezione ha premesso che l’accordo di programma costituisce una species del più ampio genus degli accordi di programmazione negoziata (Cons. Stato, sez. IV, 20 luglio 2018, n. 4413) e, in linea ancora più generale, dell’istituto degli accordi fra amministrazioni di cui all’art. 15, l. n. 241 del 1990, che ne scandisce la disciplina residuale, per quanto non espressamente previsto in quella speciale dell’art. 34, d.lgs. n. 267 del 2000 (Cons. Stato, sez. IV, 9 marzo 2021, n. 1948; sez. IV, 25 giugno 2013, n. 3458; sez. IV, 24 ottobre 2012, n. 5450).
Secondo l’interpretazione che viene data della disciplina generale che regge il suddetto istituto, quest’ultimo costituisce un modulo di semplificazione procedimentale finalizzato alla definizione e all’attuazione di opere, interventi o programmi di intervento, che implica l’azione integrata di più amministrazioni, di modo che con la sottoscrizione dell’accordo, queste assumono pari dignità in ragione della coessenzialità dell’apporto di ciascuna di esse (Cons. Stato, sez. IV, 9 marzo 2021, n. 1948; sez. IV, 20 luglio 2018, n. 4413; sez. IV, 2 marzo 2011, n. 1339; sez. IV, 6 dicembre 1999, n. 2067; sez. IV, 28 aprile 2006, n. 2411; sez. IV, 21 novembre 2005, n. 6467).
Esso, dunque, non è non è qualificabile alla stregua di un qualsiasi contratto civilistico o negozio stipulato in base al codice civile (Cons. Stato, sez. IV, 9 marzo 2021, n. 1948).
Tale consenso si forma progressivamente attraverso fasi successive, che, a partire dalla fase della “promozione” dell’accordo sono normalmente scandite da atti o deliberazioni degli organi degli enti e delle amministrazioni interessati e si perfeziona con la conclusione (ossia con la sottoscrizione) dell’accordo di programma, che può dirsi così completo e perfetto (Cons. Stato, sez. IV, 20 luglio 2018, n. 4413; sez. IV, 28 aprile 2006, n. 2411; sez. IV, 17 giugno 2003, n. 3403).
Segnatamente, l’accordo di programma, secondo l’interpretazione che viene data della disciplina che regge il suddetto istituto (l’art. 34, d.l.gs n. 267 del 2000) implica il consenso unanime delle amministrazioni che tale accordo stipulano per attuare un’opera o un progetto (Cons. Stato, sez. IV, 20 luglio 2018, n. 4413; sez. IV, 28 aprile 2006, n. 2411; sez. IV, 17 giugno 2003, n. 3403; sez. IV, 1 agosto 2001, n. 4206).

​​​​​​​Ha ancora chiarito la Sezione che sono tassativi i casi in cui è consentito riconoscere una situazione di affidamento giuridicamente rilevante in sede di pianificazione del territorio; in sostanza le uniche evenienze, che richiedono una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali sono date: a) dal superamento degli standards minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, con riferimento alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree; b) da convenzioni di lottizzazione e accordi di diritto privato intercorsi fra il comune e i proprietari delle aree; c) da aspettative nascenti da giudicati di annullamento di titoli edilizi o di silenzio rifiuto su una domanda di rilascio di un titolo; d) dalla modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo.  ​​​​​​​