Divieto di proporre azioni esecutive contro gli enti del Servizio sanitario nazionale fino al 31 dicembre 2021

• C.g.a. 19 aprile 2021, n. 338 – Pres. De Nictolis, Est. Molinaro

Processo amministrativo - Giudizio di ottemperanza - Contro gli enti del Servizio sanitario nazionale – Disposizione emergenziale Covid-19 – Art. 117, comma 4, d.l. n. 34 del 2020 - Divieto fino al 31 dicembre 2021 – Impedimento temporaneo delle azioni esecutive 

     
​​​​​​​        L’art. 117, comma 4, d.l. 19 maggio 2020, n. 34 – secondo cui nel periodo di emergenza Covid-19 nei confronti degli enti del Servizio sanitario nazionale di cui all'art. 19, d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive - deve essere interpretato nel senso che impedisca solo temporalmente la prosecuzione delle azioni esecutive, non in via definitiva (1). 


(1) Da segnalare che il Tar Reggio Calabria, con ordinanza 31 marzo 2021, n. 228 ha dichiarato rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 117, comma 4, d.l. 19 maggio 2020, n. 34, convertito dalla l. 17 luglio 2020, n. 77, per violazione degli artt. 24, commi 1 e 2, 111, comma 2, e 3, Cost., nella parte in cui ha imposto, per fronteggiare la situazione di emergenza sanitaria da Covid-19, il divieto di proporre contro gli enti del Servizio sanitario nazionale azioni esecutive, tra cui l’azione di ottemperanza di cui agli artt. 112 e segg. c.p.a., prorogando, per continuare a rispondere al bisogno emergenziale, l’iniziale termine del 31 dicembre 2020 al 31 dicembre 2021 senza considerare, a favore del creditore, paralleli meccanismi di tutela per equivalente.  

Ha chiarito il C.g.a. che nel periodo dell’emergenza, il cui termine è attualmente indicato nel 31 dicembre 2021, non possano essere intraprese o proseguite azioni esecutive (è l’espressione “proseguite” che determina l’applicabilità della disposizione, dal punto di vista temporale, al presente giudizio, atteso che il ricorso introduttivo è stato notificato e depositato nel luglio 2019, in un momento antecedente rispetto all’entrata in vigore della richiamata normativa) e che i pignoramenti e le prenotazioni a debito effettuati prima dell’entrata in vigore del d.l. non producano effetti fino al 31 dicembre 2021. 

Nella categoria delle azioni esecutive, alle quali è riferita la disposizione contenuta introdotta nell’art. 117 comma 4, d.l. n. 34 del 2020, è annoverabile il giudizio di ottemperanza in quanto volto a rendere effettiva (concretamente fruibile) la tutela accordata con la pronuncia di cognizione.  

Specie in relazione alle pronunce del giudice civile, come il decreto ingiuntivo non opposto di cui alla presente controversia, le cui statuizioni di condanna sono generalmente contenute nel dispositivo in modo puntuale, l’impostazione tradizionale riconosce infatti al giudizio di ottemperanza natura prevalentemente di esecuzione, e solo in minima parte di cognizione (per residui spazi, quali domande accessorie o sopravvenienze). 

La stessa lettera dell’art. 112 c.p.a. rimanda alternativamente all’esecuzione dei provvedimenti giurisdizionale e alla loro attuazione, essendo questa la finalità del rimedio giurisdizionale, indipendentemente dal fatto che, specie in relazione alle pronunce del g.a., il giudice dell’ottemperanza si serva anche di poteri cognitori.  

Con specifico riferimento al caso di specie, inoltre, la Corte costituzionale, allorquando ha giudicato la costituzionalità di una norma analoga a quella de quo, ha espressamente affermato che la modifica normativa che ha espressamente ricompreso fra le azioni esecutive il giudizio di ottemperanza stata introdotta “solo a chiarire il contenuto della norma (cioè ad annoverare, così come peraltro generalmente riconosciuto, il giudizio amministrativo di ottemperanza fra le azioni esecutive)” (Corte cost. 12 luglio 2013, n. 186). 

Ne deriva che, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, la norma di cui all’art. 117, comma 4, d.l. n. 34 del 2020 è applicabile al giudizio di ottemperanza.  

A Sezione ha pertanto ritenuto che l’art. 117, comma 4, d.l. n. 34 del 2020 deve essere interpretato nel senso che impedisca solo temporalmente la prosecuzione delle azioni esecutive, non in via definitiva, così non determinando l’improcedibilità del ricorso per ottemperanza (invece dichiarata con la pronuncia gravata). 

Ciò in quanto: la finalità della norma è quella di far fronte alle esigenze della situazione emergenziale e di assicurare, in particolare, la liquidità necessaria a onorare i debiti sorti per tale finalità; il circoscritto periodo temporale che connota la misura è necessariamente legato a esigenze transitorie che, nel caso di specie, soggiacciono all’andamento della pandemia, evento la cui eccezionalità nella storia contemporanea è difficilmente rinvenibile in altro accadimento, e richiama la rilevanza del termine finale; l’espresso riferimento all’emergenza e alla finalità di assicurare liquidità è contabilmente da collegare a esigenze di cassa, nel caso di specie sopravvenute e (si assume temporalmente prevalenti) rispetto alla programmazione di bilancio; rispetto a quest’ultima, che rispecchia (anche) gli impegni e le obbligazioni già assunti dall’Amministrazione, non viene prescritto alcunchè.