All’Adunanza plenaria l’ambito di applicazione (riferito al diritto sostanziale o processuale) del termine di prescrizione decennale previsto dall’art. 114, comma 1, c.p.a. e la sua interruzione

• C.g.a., ord., 25 giugno 2020, n. 466 - Pres. De Nictolis, Est. Caleca

Processo amministrativo – Giudizio di ottemperanza - Termine di prescrizione decennale – Ambito di applicazione (riferito al diritto sostanziale o processuale) ed interruzione - Dubbi in giurisprudenza – Rimessione all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato.

    Devono essere rimesse all’Adunanza plenaria le questioni se il termine di prescrizione decennale dell’actio iudicati previsto dall’art. 114, comma 1, c.p.a. riguardi il diritto di azione o il diritto sostanziale riconosciuto dal giudicato; b) se, ritenuta la prescrizione riferita all’azione processuale, secondo il chiaro tenore letterale dell’art. 114, comma 1, c.p.a., il termine di prescrizione possa essere interrotto esclusivamente mediante l’esercizio dell’azione, come sembra desumersi dall’Adunanza plenaria n. 5 del 1991 resa anteriormente all’entrata in vigore del c.p.a. (anche davanti a giudice incompetente o privo di giurisdizione e fatti salvi gli effetti della translatio iudicii) o anche mediante atti stragiudiziali volti a conseguire il bene della vita riconosciuto dal giudicato; c) se, pertanto, al di là del nomen iuris di prescrizione utilizzato dall’art. 114, comma 1, c.p.a., il termine di esercizio dell’actio iudicati operi, nella sostanza, come un termine di decadenza, al pari di tutti gli altri termini previsti dal c.p.a. per l’esercizio di azioni davanti al giudice amministrativo, e si presti, pertanto, ad una esegesi sistematica e armonica con l’impianto del c.p.a.; d) se, in subordine, ove si ritenesse che l’art. 114, comma 1, c.p.a. vada interpretato nel senso di consentire atti stragiudiziali di interruzione dell’actio iudicati, non si profili un dubbio di legittimità costituzionale della previsione quanto meno in relazione agli artt. 111 e 97 Cost., per violazione dei principi di ragionevole durata dei processi e di buon andamento dell’Amministrazione  (1).

 

(1) Ad avviso del C.g.a. non è convincente la tesi che ammette atti interruttivi stragiudiziali dell’actio iudicati, per plurime ragioni:

a) sarebbe una soluzione del tutto eccentrica e distonica rispetto al sistema delle azioni nel processo amministrativo in cui il termine per l’azione è interrotto solo ed esclusivamente dall’esercizio dell’azione e non da atti stragiudiziali;

b) l’art. 114, comma 1, c.p.a., laddove afferma che “l’azione si prescrive con il decorso di dieci anni dal passaggio in giudicato della sentenza” si riferisce chiaramente alla prescrizione dell’azione e non del diritto sottostante;

c) l’art. 2953 c.c., a tenore del quale “i diritti per i quali la legge stabilisce una prescrizione più breve di dieci anni, quando riguardo ad essi è intervenuta sentenza di condanna passata in giudicato, si prescrivono con il decorso di dieci anni”, si riferisce ai diritti sostanziali e non all’azione processuale, e non pare applicabile nel processo amministrativo, dato che esiste la norma specifica e speciale dell’art. 114, comma 1, c.p.a.;

d) poco rileva che sia previsto per l’actio iudicati un termine di prescrizione e non di decadenza; infatti, gli atti interruttivi della prescrizione dei diritti devono concretarsi in atti di esercizio dei diritti medesimi che siano pertinenti e idonei ad esercitare i diritti stessi; e quando si tratta del diritto di azione processuale, l’unico atto di esercizio del diritto pertinente e appropriato è l’esercizio dell’azione stessa;

e) e, invero, la stessa Adunanza plenaria n. 5 del 1991 dà per presupposto che solo  l’esercizio dell’actio iudicati può interrompere il relativo termine; anche il precedente della Cassazione, sez. un. 2.4.2007 n. 8085 non si riferisce al caso di atti interruttivi stragiudiziali del termine dell’actio iudicati; altri precedenti del Consiglio di Stato, pur ammettendo atti interruttivi del termine decennale dell’actio iudicati, si riferiscono ad atti interruttivi giudiziali, mediante azione di ottemperanza o altro tipo di azione processuale (Cons. St., sez. V, 18 ottobre 2011, n. 5558; id. 16 novembre 2018, n. 6470). 

f) anche quando l’actio iudicati deve essere preceduta da una previa diffida o da un previo termine dilatorio, non si dubita che tali atti o termini non impediscono il decorso del termine di prescrizione e dunque non hanno effetto interruttivo;

g) dirimente parrebbe la considerazione che i termini processuali sono ordinariamente perentori, e come tali, sottratti alla disponibilità delle parti.

Pertanto ad avviso del Collegio non è concepibile un atto stragiudiziale interruttivo del termine del diritto di azione processuale.
La concezione “estensiva” degli atti interruttivi è stata sovente agganciata a due interessi che l’ordinamento riterrebbe degni di prevalente tutela: le disposizioni del giudice amministrativo devono comunque essere eseguite, la tutela dei diritti del ricorrente è imposta da una interpretazione costituzionalmente orientata delle norme oggetto del presente scrutinio.
Non può sottacersi come sia maturata, anche nella giurisprudenza amministrativa, la consapevolezza della necessità di operare un adeguato bilanciamento tra gli interessi appena enunciati e gli interessi sempre più ritenuti degni di considerazione. Tra questi il più rilevane è certamente quello della certezza e stabilità delle relazioni giuridiche.
Ma il primo principio da osservare alla stregua della giurisprudenza costituzionale è il principio di ragionevolezza.
Nel caso di specie nell’accedere alla tesi “estensiva” degli atti che provocano l’interruzione, sul piano pratico si esporrebbe un settore in cui le situazioni soggettive sono indisponibili perché è in gioco l’interesse pubblico, al rischio che l’azione amministrativa sia condizionata da iniziative private per un lasso temporale lunghissimo e, nei fatti, nella disponibilità di una sola delle parti processuali.
La soluzione che ammette atti stragiudiziali interruttivi dell’actio iudicati può condurre al paradossale risultato di una serie di atti interruttivi stragiudiziali fatti nell’imminenza dello scadere dei dieci anni, reiterati ogni dieci anni, per un tempo potenzialmente indefinito. Una esegesi che conduce a un risultato paradossale è perciò solo da rigettare.
Una riflessione similare è stata affrontata anche dalla giurisprudenza civile a proposito del termine in cui si può proporre l’azione revocatoria pervenendo, sui temi generali, a conclusioni che devono condividersi.
La riflessione della giurisprudenza del giudice civile in materia di processo del lavoro trae origine dalla sentenza delle Sez. un. civili n. 24822 del 2015.
Nella motivazione della sentenza n. 10016 del 2 aprile 2017, poi, si ribadisce “La preclusione, che costituisce diritto vivente, all'utilizzazione di atti interruttivi diversi dalla proposizione dell'azione giudiziale ”.
Ad avviso del C.g.a. l’opposta esegesi, che conduce al risultato paradossale sopra evidenziato, esporrebbe l’art. 114, comma 1, c.p.a. a dubbi di legittimità costituzionale quantomeno in relazione agli artt. 111 e 97 Cost., sotto il profilo della ragionevole durata dei processi e del buon andamento della pubblica amministrazione.