Sulla possibilità di sollevare una questione di legittimità costituzionale nel giudizio impugnatorio di legittimità, sulla responsabilità civile del legislatore e sui presupposti della responsabilità per lesione dell’affidamento

• Cons. Stato, sez. IV, 4 maggio 2023, n. 4523 – Pres. Poli, Est. Loria

Giustizia amministrativa – Appello – Questione di legittimità costituzionale – Ammissibilità – Limiti.

Nel giudizio impugnatorio di legittimità, per superare il vaglio della rilevanza, la questione di legittimità costituzionale deve non solo fare riferimento ai vizi denunciati con il ricorso, che delimitano il thema decidendi, ma anche alla domanda in concreto proposta, che in omaggio al principio del divieto dei nova in appello recepito dall’art. 104, comma 1, c.p.a., non può che essere quella descritta nel ricorso proposto in primo grado. La necessaria corrispondenza tra petitum e decisum fissa i limiti invalicabili, nel cui rispetto deve essere esaminata la rilevanza della questione proposta dalla parte. Pertanto, se è vero che non vi è un limite temporale anche nel giudizio amministrativo di secondo grado per sollevare la questione di legittimità costituzionale, non possono essere ritenute rilevanti questioni che riguardino norme la cui violazione il proponente non abbia ritualmente evidenziato in primo grado e nei limiti imposti all’effetto devolutivo dai principi di specificità e tempestività dei motivi di appello (1).

Responsabilità civile del legislatore – Inadempimento degli obblighi comunitari – Configurabilità - Illecito costituzionale – Configurabilità - Esclusione.

La funzione legislativa, essenzialmente “politica”, è per definizione – salvi i limiti costituzionali - “libera nei fini”: ne segue la naturale insussistenza di una possibile qualificazione del danno come “ingiusto”, perché – diversamente che di fronte all’azione amministrativa – davanti all’attività legislativa non vi sono situazioni soggettive dei singoli protette dall’ordinamento. Va perciò rimarcata la diversità della fattispecie della responsabilità dello Stato per inadempimento degli obblighi comunitari. Solo nel caso di ritardata o mancata attuazione di obblighi comunitari è possibile, invero, rinvenire un’adeguata base legale alla responsabilità dello Stato-legislatore, con correlato diritto del singolo attivabile direttamente dinanzi all’autorità giudiziaria. La diversità di trattamento tra legge incostituzionale e legge anti-europea ha la propria ratio nella necessità di contrastare condotte violative del diritto eurounitario perpetrate dagli Stati membri, prescindendo dalle articolazioni interne allo Stato-apparato (potere legislativo, amministrativo e giudiziario); si tratta, evidentemente, di una ragione non replicabile nel contesto della legge incostituzionale (2).

Responsabilità della pubblica amministrazione – Lesione dell’affidamento – Limiti.

I limiti entro cui può essere riconosciuto il risarcimento per lesione dell’affidamento sono i seguenti: l’affidamento tutelabile deve essere ragionevole e, quindi, incolpevole; esso deve quindi fondarsi su una situazione di apparenza costituita dall’amministrazione con il

provvedimento o con il suo comportamento correlato al pubblico potere e in cui il privato abbia senza colpa confidato; il grado della colpa dell’amministrazione rileva sotto il profilo della riconoscibilità dei vizi di legittimità da cui potrebbe essere affetto il provvedimento; l’aspettativa sul risultato utile o sulla conservazione dell’utilità deve essere ottenuta in circostanze che obiettivamente la giustifichino; la buona fede «non giova se l’ignoranza dipende da colpa grave». L’affidamento deve quindi fondarsi su una situazione di apparenza costituita dall’amministrazione con il provvedimento o con il suo comportamento correlato al pubblico potere e in cui il privato abbia senza colpa confidato (3).

(1) Precedenti conformi: Cons. Stato, sez. IV, 2 settembre 2022, n. 7673; Cons. Stato, sez. IV, 26 novembre 2015, n. 5373; Cons. Stato, sez. V, 3 luglio 2014, n. 3356. In generale, sul divieto dei nova in appello: ex multis Cons. Stato, sez. V, 2 maggio 2023, n. 4390; Cons. Stato, sez. IV, 28 aprile 2023, n. 4288; Cons. Stato, sez. III, 22 dicembre 2022, n. 11176; Cons. Stato, sez. V, 30 dicembre 2015, n. 5868.

Precedenti difformi: non risultano precedenti difformi.

Nella sentenza si precisa che l’impatto della dichiarazione di illegittimità costituzionale può mutare in relazione a due variabili: a) la natura della norma oggetto della dichiarazione di incostituzionalità; b) la natura del giudizio amministrativo pendente (demolitorio o accertativo dell’inadempimento). In particolare, l’illegittimità costituzionale di una norma che disciplina il quomodo di esercizio del potere legittima il giudice all’annullamento del provvedimento soltanto qualora il ricorrente abbia articolato uno specifico motivo relativo alla illegittimità costituzionale della norma o almeno qualora abbia utilizzato tale norma come parametro di legittimità dei motivi di ricorso, pur non rilevandone espressamente la costituzionalità.

(2) Precedenti conformi: ex multis, Cass. sez. I, 13 dicembre 2021, n. 39534; Cons. Stato, sez. V, 15 giugno 2021, n. 4642. Con riferimento al legislatore regionale: Cass. sez. III, 22 novembre 2016, n. 23730.

Precedenti difformi: non risultano precedenti difformi.

(3) Precedenti conformi: ex multis, Ad. plen., 23 aprile 2021, n. 7; Ad. plen., 29 novembre 2021, n. 19 e 21.

Precedenti difformi: non risultano precedenti difformi.