Servizio di trasporto sanitario in emergenza nella Regione Veneto

• Cons. St., sez. III, 14 maggio 2019, n. 3131 – Pres. Frattini, Est. Ferrari

Contratti della Pubblica amministrazione – Appalto servizi – Servizio trasporto sanitario in emergenza – Convenzione con Associazione di volontariato – Regione Veneto – Art. 5, comma 1, l. reg. n. 26 del 2012 – Obbligo.

     Nella Regione Veneto il servizio di trasporto sanitario di emergenza deve essere assegnato, ai sensi dell’art. 5, comma 1, l. reg. n. 26 del 2012, alle Associazioni di volontariato, prevalendo tale norma sull’art. 57 del Codice del terzo settore che prevede tale assegnazione come facoltà e non come obbligo (1).

(1) Ha chiarito la Sezione che la Corte di Giustizia, con una prima sentenza (11 dicembre 2014, in C-113/13, “Spezzino”) - che ha esaminato il caso di una norma della Regione Liguria che imponeva il ricorso in via prioritaria al convenzionamento diretto con il volontariato per i trasporti di emergenza, ritenendola non incompatibile con il diritto dell’Unione - ha affermato che gli artt. 49 e 56 TFUE devono essere interpretati nel senso che non ostano ad una normativa nazionale che prevede che la fornitura dei servizi di trasporto sanitario di urgenza ed emergenza debba essere attribuita in via prioritaria e con affidamento diretto, in mancanza di qualsiasi pubblicità, alle associazioni di volontariato convenzionate, purché l’ambito normativo e convenzionale in cui si svolge l’attività delle associazioni in parola contribuisca effettivamente alla finalità sociale e al perseguimento degli obiettivi di solidarietà ed efficienza di bilancio su cui detta disciplina è basata.

Ha chiarito la Corte di Giustizia che uno Stato membro può ritenere, nell’ambito del potere discrezionale di cui dispone per stabilire il livello di tutela della sanità pubblica e organizzare il proprio sistema di sicurezza sociale, che il ricorso alle associazioni di volontariato corrisponda alla finalità sociale del servizio di trasporto sanitario d’urgenza e che sia idoneo a contribuire al controllo dei costi legati a tale servizio. Ha peraltro aggiunto che un sistema di organizzazione del servizio di trasporto sanitario di urgenza consistente nel ricorso in via prioritaria ad associazioni di volontariato, deve effettivamente contribuire alla finalità sociale così come al perseguimento degli obiettivi di solidarietà ed efficienza di bilancio su cui detto sistema è basato. E’ quindi necessario che, nel loro intervento in tale contesto, le associazioni di volontariato non traggano alcun profitto dalle loro prestazioni, a prescindere dal rimborso di costi variabili, fissi e durevoli nel tempo necessari per fornire le medesime, e che non procurino alcun profitto ai loro membri. Peraltro, se è ammissibile che si avvalgano di lavoratori, poiché, in caso contrario, dette associazioni sarebbero pressoché private della possibilità effettiva di agire in vari ambiti in cui il principio di solidarietà può naturalmente essere attuato, l’attività delle associazioni in parola deve rispettare rigorosamente i requisiti loro imposti dalla legislazione nazionale. Quindi, l’attività delle associazioni di volontariato può essere svolta da lavoratori unicamente nei limiti necessari al loro regolare funzionamento. Relativamente al rimborso dei costi occorre vegliare a che nessuno scopo di lucro, nemmeno indiretto, possa essere perseguito sotto la copertura di un’attività di volontariato e altresì a che il volontario possa farsi rimborsare soltanto le spese effettivamente sostenute per l’attività fornita, nei limiti previamente stabiliti dalle associazioni stesse.

Ancora più di recente la Corte di giustizia è nuovamente intervenuta sul tema con sentenza 21 marzo 2019, C-465/17 (Falck Rettungsdienste GmbH e a./Stadt Solingen), affermando che le norme sull’aggiudicazione degli appalti pubblici non si applicano ai servizi di trasporto di pazienti, forniti, in caso di emergenza, da organizzazioni o associazioni senza scopo di lucro.

Il Giudice europeo ha principiato dall’interpretazione letterale e contestuale dell’art. 10, lett. h), della direttiva 2014/24, affermando che la “prevenzione contro i pericoli” riguarda sia i rischi collettivi che i rischi individuali per concludere, dunque, nel senso dell’applicabilità ai servizi sanitari di emergenza. In primo luogo, la formulazione stessa di tale disposizione si riferisce a diversi codici CPV che si riferiscono a rischi che possono essere indifferentemente collettivi o individuali. Ciò vale, in particolare, per i codici CPV 75250000-3 (servizi dei vigili del fuoco e di salvataggio), 75251000-0 (servizi dei vigili del fuoco), 75251100-1 (servizi di lotta contro gli incendi), 75251110-4 (servizi di prevenzione degli incendi) e, più in particolare, in considerazione dell’oggetto della causa principale, dei codici 75252000-7 (servizi di soccorso/salvataggio) e 85143000-3 (servizi di ambulanza). In secondo luogo, esigere che la prevenzione dei rischi abbia una dimensione collettiva priverebbe tale espressione di qualsiasi contenuto proprio, poiché tale nozione si confonderebbe allora sistematicamente sia con la protezione civile che con la difesa civile. Ebbene, quando una disposizione di diritto dell’Unione è suscettibile di svariate interpretazioni, occorre dare priorità a quella idonea a salvaguardare l’effetto utile della norma (sentenza del 24 febbraio 2000, Commissione/Francia, C 434/97, EU:C:2000:98, punto 21).

Questa interpretazione dell’art. 10, lett. h), della direttiva 2014/24 è confermata dal suo Considerando 28 che, nella sua prima frase, enuncia che “[l]a presente direttiva non dovrebbe applicarsi a taluni servizi di emergenza se effettuati da organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro, in quanto il carattere particolare di tali organizzazioni sarebbe difficile da preservare qualora i prestatori di servizi dovessero essere scelti secondo le procedure di cui alla presente direttiva”. A tale riguardo, occorre sottolineare che l’esclusione dell’applicazione di tale direttiva non si limita ai soli servizi di emergenza realizzati in presenza di rischi collettivi, perché proprio grazie all’esperienza così acquisita esercitando i servizi di soccorso quotidiani che tali organizzazioni o associazioni senza scopo di lucro sarebbero in grado, secondo il giudice del rinvio, di essere operative quando devono prestare servizi di “protezione civile” e “difesa civile”. Ha quindi concluso nel senso che sia l’assistenza di pazienti in situazione di emergenza in un veicolo di soccorso da parte di un paramedico/soccorritore sanitario, sia il trasporto in ambulanza qualificato rientrano nella nozione di “prevenzione contro i pericoli”, ai sensi dell’art. 10, lett. h), della direttiva 2014/24.

I principi espressi dalla Corte di Giustizia nel 2014 e nel 2019 portano a concludere per la corretta applicazione dell’art. 5, comma 1, l. reg. Veneto n. 26 del 2012, con conseguente affidamento con convenzione del servizio di trasporto sanitario di emergenza ad una Associazione di volontariato.

Il Legislatore regionale - nell’esercizio della propria potestà legislativa concorrente nella materia della tutela della salute di cui all’art. 117, comma 3, Cost. (Cons. St., sez. III, ord., 5 novembre 2018, n. 6264; 22 febbraio 2018, n. 1139) oltre che in forza delle competenze riconosciutele dall’art. 2, comma 1 d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502 - ha previsto un “obbligo” di affidamento del servizio di trasporto sanitario di urgenza, alle Associazioni di volontariato che non contrasta con la “possibilità” di tale affidamento, introdotta dal Codice del Terzo Settore e che trova la propria genesi nell’esclusione dall’obbligo della selezione pubblica prevista dalla disciplina comunitaria e dalle pedisseque disposizioni del Codice dei contratti pubblici.

Nessun contrasto, dunque, tra il Codice del Terzo Settore (art. 57), che prevede la possibilità di affidare “in via prioritaria” – e dunque prima dell’esperimento di una procedura ad evidenza pubblica – alle Organizzazioni di volontariato i servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza, e la norma regionale, espressione peraltro di potestà legislativa concorrente, che dispone l’affidamento di tali servizi (anche in questo caso in via prioritaria: art. 5, comma 1, l. reg. n. 26 del 2012) alle Associazioni, e solo in via sussidiaria (comma 5 dell’art. 5) con gara pubblica.