Rito ordinario e rito superaccelerato nel contenzioso appalti

Processo amministrativo - Competenza - Gara - Tar competente - Individuazione.

Processo amministrativo -  Rito  appalti  - Rito superaccelerato - Applicabilità - Presupposti. 

Processo amministrativo - Rito appalti - Cumulo riti diversi - Sì applica il rito appalti ordinario. 

Contratti della Pubblica amministrazione - Offerta - Anomalia - Costo del lavoro - Scostamento minimo dalle tabelle ministeriali - Possibilità

            Competente a conoscere del ricorso avverso gli atti di una procedura ad evidenza pubblica è, in base all’art. 13, comma 1, secondo periodo, c.p.a., il tribunale amministrativo del luogo di produzione degli effetti diretti cui è preordinato l’atto finale della procedura, ossia dell’ambito territoriale di esplicazione dell’attività dell’impresa conseguente all’emanazione dell’atto di aggiudicazione e alla stipula contrattuale, indipendentemente dalla sede della stazione appaltante, dal luogo di svolgimento delle operazioni di gara e/o dalla sede dei partecipanti alla gara e da circostanze successive ed puramente eventuali, legate all’esito del giudizio (nella fattispecie si trattava  di gara indetta da RFI s.p.a. e suddivisa in 37 lotti su tutto il territorio nazionale) (1).

            Ai fini della decorrenza del termine previsto dall’art. 120, comma 2 bis, c.p.a., non è sufficiente la pubblicazione dell’elenco dei soggetti ammessi, atteso che ai sensi dell’art. 29, d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 il termine decorre dal momento in cui gli atti sono resi “in concreto disponibili, corredati di motivazione” (2).

           È ammissibile, ed è soggetto al rito abbreviato ordinario per gli appalti di cui all’art. 120 c.p.a. e non a quello “super accelerato” di cui al comma 2 bis, il ricorso nel quale sono cumulate le domande avverso due segmenti concorsuali soggetti a riti processuali diversi, ossia ammissione ed aggiudicazione, allorché non sia possibile ravvisare alcuna distinzione tra la fase di verifica dei requisiti di partecipazione e la successiva fase di valutazione delle offerte e di individuazione del miglior offerente (3).

            I  valori del costo del lavoro, risultanti dalle apposite tabelle ministeriali, costituiscono un semplice parametro di valutazione della congruità dell’offerta, con la conseguenza che l’eventuale scostamento delle voci di costo da essi non legittima, di per sé, un giudizio di anomalia.

Premesso che nei raggruppamenti misti ogni sub-raggruppamento deve essere esaminato autonomamente, nel caso di sub-raggruppamento di tipo orizzontale nella categoria prevalente composto da due imprese, poiché deve esservi coincidenza tra la mandataria dell’intero raggruppamento e la mandataria del relativo sub-raggruppamento, deve essere accertata la partecipazione maggioritaria della mandataria, così come previsto nel combinato disposto degli artt.  92, comma 2, d.P.R. n. 207 del 2010, 83, comma 8, e 48, comma 1, d.lgs. n. 50 del 2016 (4).

(1) Ha ricordato il Tar che ai sensi dell’art. 13, comma 1, c.p.a. “sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni è inderogabilmente competente il tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione territoriale esse hanno sede. Il tribunale amministrativo regionale è comunque inderogabilmente competente sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni i cui effetti diretti sono limitati all’ambito territoriale della regione in cui il tribunale ha sede”.

Ai fini dell’individuazione del tribunale amministrativo competente a conoscere del ricorso avverso gli atti di una procedura di evidenza pubblica (ivi compresi eventuali provvedimenti di esclusione), “deve aversi riguardo al luogo di produzione degli effetti diretti cui è preordinato l’atto finale della procedura, ossia all’ambito territoriale di esplicazione dell’attività dell’impresa aggiudicataria conseguente all’emanazione dell’atto di aggiudicazione e alla stipula contrattuale […] indipendentemente dalla sede della stazione appaltante, dal luogo di svolgimento delle operazioni di gara e/o dalla sede dei partecipanti alla gara” (Tar Lazio, sez. I, ord., n. 10172 del 2017).

Avuto riguardo al criterio degli “effetti diretti dell’atto” (derogatorio di quello della sede dell’ente), nella fattispecie in esame non può che rilevarsi la competenza del Tar Reggio Calabria, attenendo la controversia all’affidamento dello specifico lotto da eseguirsi nell’ambito della circoscrizione di questa Sezione.

Né ad una diversa conclusione può indurre la circostanza secondo la quale l’eventuale annullamento dei provvedimenti qui impugnati potrebbe produrre effetti anche sugli altri lotti in virtù della espressa previsione secondo la quale ogni concorrente non avrebbe potuto risultare aggiudicatario di più di tre lotti, trattandosi di effetti certamente non diretti (la stessa società controinteressata utilizza l’espressione “effetto domino”) e, comunque, solo eventuali e legati all’esito del giudizio.

(2) Ad avviso del Tar l’art. 29, d.lgs. n. 50 del 2016 introduce un preciso onere di comunicazione a carico delle stazioni appaltanti “al fine di consentire l'eventuale proposizione del ricorso ai sensi dell'articolo 120, comma 2-bis, del codice del processo amministrativo”. Dal mero elenco delle imprese ammesse alla procedura nonché di quelle escluse non è possibile trarre alcun elemento da cui desumere eventuali motivi di esclusione delle imprese partecipanti. 

(3) Ha chiarito il Tar che “il rito cd. “specialissimo” o “super speciale”, di cui ai commi 2-bis e 6-bis del citato articolo 120 c.p.a. è applicabile unicamente nei casi in cui vi sia una netta distinzione tra fase di ammissione/esclusione e fase di aggiudicazione” (Tar Bari, sez. III, n. 394 del 14 aprile 2017). 

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza 26 aprile 2018, n. 4 ha evidenziato che il rito c.d. “superaccelerato” è volto “nella sua ratio legis, a consentire la pronta definizione del giudizio prima che si giunga al provvedimento di aggiudicazione e, quindi, a definire la platea dei soggetti ammessi alla gara in un momento antecedente all'esame delle offerte e alla conseguente aggiudicazione (Consiglio di Stato, parere n. 855/2016 sul codice degli appalti pubblici). Il legislatore ha quindi inteso evitare che con l'impugnazione dell'aggiudicazione possano essere fatti valere vizi attinenti alla fase della verifica dei requisiti di partecipazione alla gara, il cui eventuale accoglimento farebbe regredire il procedimento alla fase appunto di ammissione, con grave spreco di tempo e di energie lavorative, oltre al pericolo di perdita di eventuali finanziamenti, il tutto nell'ottica dei principi di efficienza, speditezza ed economicità, oltre che di proporzionalità del procedimento di gara (Consiglio di Stato, parere n. 782/2017 sul decreto correttivo al nuovo codice degli appalti pubblici)”.

(4) Ha ricordato la Sezione che la valutazione favorevole circa le giustificazioni dell'offerta sospetta di anomalia non richiede un particolare onere motivazionale, mentre è richiesta una motivazione più approfondita laddove l'amministrazione ritenga di non condividere le giustificazioni offerte dall'impresa, in tal modo disponendone l'esclusione (Cons. St., sez. V, 2 dicembre 2015, n. 5450). Lo scostamento del costo del lavoro rispetto ai valori ricavabili dalle tabelle ministeriali o dai contratti collettivi, non può comportare, di regola e di per sé, un automatico giudizio di inattendibilità (Cons. St., sez. V, 25 ottobre 2017, n. 4912; id., sez. III, 14 maggio 2018, n. 2867). I valori del costo del lavoro risultanti dalle tabelle ministeriali costituiscono un semplice parametro di valutazione della congruità dell'offerta, con la conseguenza che l'eventuale scostamento delle voci di costo da quelle riassunte nelle tabelle ministeriali non legittima di per sé un giudizio di anomalia o di incongruità occorrendo, perché possa dubitarsi della sua congruità, che la discordanza sia considerevole e palesemente ingiustificata (Cons. St., sez. III 27 aprile 2018 n. 2580; id. 18 settembre 2018, n. 5444). 

Costituisce tuttavia vero e proprio ius receptum l’affermazione secondo la quale il giudizio di anomalia si risolve in un giudizio complessivo e globale sull'offerta presentata, essendo il relativo sub-procedimento finalizzato alla verifica dell'attendibilità e della serietà dell’offerta ed all'accertamento dell'effettiva possibilità dell'impresa di eseguire correttamente l'appalto alle condizioni proposte.

Quanto infine al costo della manodopera, i valori del costo del lavoro, risultanti dalle apposite tabelle ministeriali, costituiscano un semplice parametro di valutazione della congruità dell’offerta, con la conseguenza che l’eventuale scostamento delle voci di costo da essi non legittima, di per sé, un giudizio di anomalia.

L’art.  97, comma 5, d.lgs. n. 50 del 2016 prevede, peraltro, che la stazione appaltante disponga l’esclusione dell’offerta qualora accerti che il costo del personale è “inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all'articolo 23, comma 16”.