Revoca di agevolazioni finanziarie

• Cons. St., sez. VI, 21 ottobre 2021, n. 7064 - Pres. Montedoro, Est. De Luca

Contributi e finanziamenti – Revoca - Per l’assenza originaria dei presupposti 

    La revoca del contributo, per l’assenza originaria dei presupposti giustificativi già positivamente valutatati dall’Amministrazione, non possa essere equiparata alla revoca del contributo per l’inadempimento del programma di investimenti ovvero per altri fatti sopravvenuti all’ammissione al finanziamento (1) 

 

(1) Al fine di ricostruire la natura giuridica del pubblico potere esercitato dall’Amministrazione procedente, giova distinguere a seconda che la revoca del contributo sia disposta per la carenza originaria o sopravvenuta di un requisito di ammissione al contributo.
Nella prima ipotesi, emerge un’invalidità del provvedimento concessorio -da scrutinare alla stregua dello stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione-, tenuto conto che il contributo non avrebbe potuto essere concesso in assenza di un suo requisito di ammissibilità: in tali casi, l’Amministrazione è abilitata a riesaminare la propria pregressa determinazione –di ammissione dell’operatore economico al finanziamento pubblico – nell’esercizio di un potere di autotutela, in relazione al quale, come correttamente rilevato dal Tar, sussiste la cognizione del giudice amministrativo (cfr. Cass. Sez. Unite, Ord., 30 luglio 2020, n. 16457).
Nella seconda ipotesi, la carenza sopravvenuta del requisito, invece, non influisce sul regime di validità dell’atto concessorio, ma sulla conservazione del bene della vita anticipatamente concesso dall’Amministrazione procedente: una tale carenza, di regola, si traduce nella violazione di un obbligo assunto sul beneficiario, da ottemperare per la conservazione dell’agevolazione economica, suscettibile di accertamento da parte dell’Amministrazione procedente mediante l’esercizio di un potere vincolato, funzionale allo scioglimento di un rapporto amministrativo già costituito.
Non potrebbe diversamente argomentarsi, rilevando che in materia di patti territoriali l’ammissione al contributo avviene soltanto in via provvisoria, occorrendo un’ulteriore attività di accertamento in sede amministrativa ai fini della concessione in via definitiva delle relative agevolazioni economiche.
La distinzione tra concessione in via provvisoria e in via definitiva non esclude, infatti, la natura provvedimentale del (primo) atto di ammissione al contributo, essendosi comunque in presenza di una manifestazione di volontà dispositiva dell’organo procedente, produttiva di effetti costitutivi di un rapporto amministrativo con la parte privata, in tale modo ammessa alla pubblica contribuzione.
La provvisorietà dell’elargizione economica, in particolare, non consente di negare la valenza provvedimentale dell’atto di ammissione al contributo, bensì evidenzia la precarietà della posizione giuridica della parte privata, la quale, al fine di conservare l’utilità provvisoriamente concessa, è tenuta ad adempiere obblighi e doveri imposti dall’Amministrazione procedente, la cui osservanza deve essere verificata nell’ambito di un successivo controllo amministrativo ex artt. 8 e 9, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 123, nonché 12, comma 3, d.m. 31 luglio 2000, n. 320.
Per l’effetto, la mera concessione provvisoria di un contributo economico non può fondare un affidamento legittimo della parte privata sulla conservazione dell’utilità ricevuta, a prescindere dal futuro svolgimento del rapporto amministrativo, occorrendo a tali fini che l’operatore economico rispetti il programma di investimenti approvato dall’Amministrazione, sottoponendosi al successivo controllo amministrativo ai fini della determinazione (nell’an e nel quantum) del contributo allo stesso spettante in via definitiva.
La natura provvisoria del contributo, invece, non può impedire la configurazione in capo al beneficiario di un legittimo affidamento in ordine (anziché alla conservazione del contributo) alla sussistenza dei requisiti originari di ammissibilità al contributo già positivamente valutati dall’Amministrazione procedente.
In tali ipotesi, non si fa questione di fatti o atti futuri ancora da verificare, ma si discorre di presupposti già esaminati in sede amministrativa ai fini dell’adozione di un provvedimento con cui l’organo procedente, spendendo un pubblico potere, decide di ammettere il progetto di investimenti alla pubblica contribuzione.
Al pari di ogni altro atto provvedimentale, tale decisione può essere riesaminata dall’Amministrazione al ricorrere delle condizioni di cui all’art. 21 nonies, l. n. 241 del 1990, tendenti a tutelare il legittimo affidamento comunque ingenerato nella parte beneficiata dall’esercizio del pubblico potere.
In definitiva, l’istante, se non può ritenersi titolare di un legittimo affidamento alla conservazione dell’utilità economica provvisoriamente concessa - che potrà sorgere soltanto all’esito del completamento della fattispecie (a formazione progressiva) concessoria, con l’adozione del provvedimento di concessione in via definitiva del contributo, una volta verificato il corretto adempimento del programma di investimenti -, deve ritenersi titolare di un legittimo affidamento sulla sussistenza dei presupposti (originari) di ammissione al contributo, che danno titolo al finanziamento del progetto di investimenti, facendosi questione di elementi già valutati positivamente dall’Amministrazione procedente.
Alla stregua delle considerazioni svolte, deve ritenersi che la revoca del contributo, per l’assenza originaria dei presupposti giustificativi già positivamente valutatati dall’Amministrazione, non possa essere equiparata alla revoca del contributo per l’inadempimento del programma di investimenti ovvero per altri fatti sopravvenuti all’ammissione al finanziamento.
Nel primo caso l’Amministrazione riesamina una propria decisione, negando l’integrazione di un presupposto già positivamente valutato con una previa decisione provvedimentale; nel secondo caso, l’Amministrazione accerta – con azione vincolata – un inadempimento del beneficiario o, comunque, la mancata verificazione delle condizioni (non esistenti al momento dell’ammissione alla pubblica contribuzione) cui era subordinata l’erogazione del contributo in via definitiva.
Soltanto nel primo caso si pone l’esigenza di tutelare l’affidamento dell’istante da un eventuale riesame di una decisione amministrativa previamente adottata; nel secondo caso, invece, non essendo il contributo negato per effetto di un riesame amministrativo, ma in ragione della mancata verificazione di quelle condizioni che l’istante ben sapeva essere essenziali per la concessione in via definitiva del contributo, non potrebbe configurarsi alcun legittimo affidamento alla conservazione di un’agevolazione ancora provvisoria.
​​​​​​​Qualora la revoca del contributo configuri un provvedimento di autotutela, implicando il riesame di una precedente decisione amministrativa sui presupposti (originari) di ammissione alle pubbliche agevolazioni, l’intervento di secondo grado si traduce in un annullamento d’ufficio di un precedente provvedimento, dovendo, pertanto, soddisfare le condizioni di cui all’art. 21 nonies, l. n. 241 del 1990.