Regime della prescrizione applicabile al diritto vantato da Agea per il recupero di indebite erogazioni

• Cons. St., sez. I, 7 dicembre 2021, n. 1847 – Pres. Torsello, Est. Tucciarelli

Agricoltura – Contributi – Indebite erogazione Agea – Recupero – Prescrizione – Dies a quo – Individuazione. 

        Agea, quale soggetto titolare di funzioni di agente pagatore specificamente disciplinate dal legislatore, è in grado di fare valere il proprio diritto al recupero degli importi indebitamente erogati a decorrere dalla data in cui ha ricevuto la comunicazione da parte della Guardia di Finanza in ordine all’esito dell’accertamento e controllo   (1). 

(1) Ha ricordato la Sezione che riguardo al dies a quo del termine di prescrizione va prioritariamente considerato il contenuto dell’art. 2935 c.c., secondo cui “la prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere”. 

Il Tar Bari n. 416 del 2021 ha preso posizione sul rilievo da assegnare alla norma speciale, il par. 5 dell’art. 73 del Regolamento CE n. 796/2004, applicabile ratione temporis, in base all’art. 80, alle domande di aiuto presentate in riferimento alle campagne dal 1° gennaio 2005, e, ai sensi dell’art. 86 del nuovo regolamento CE n. 1122/2009, fino a tutto il 2009. Sulla base di quanto previsto dall’art. 73, par. 5, del Regolamento CE n. 796/2004, l’obbligo di restituzione dei contributi comunitari di sostegno all’agricoltura indebitamente percepiti dal produttore non si applica se il periodo intercorso tra la data di pagamento dell’aiuto e quella in cui l’autorità competente ha notificato per la prima volta al beneficiario il carattere indebito del pagamento effettuato è superiore a dieci anni.  

Va peraltro considerato un ulteriore aspetto, direttamente incidente sulla individuazione del dies a quo del termine di prescrizione. Parte della giurisprudenza (Tar Palermo, sez. II, n. 202 del 2021) ha ritenuto che, qualora la percezione dei contributi sia stata resa possibile da false dichiarazioni contenute nelle relative domande di pagamento, il termine di prescrizione ex art. 2935 c.c. decorre dalla data in cui il diritto poteva essere fatto valere ovverosia dalla data in cui la non corrispondenza al vero è stata accertata inconfutabilmente dalla Guardia di Finanza. È dunque solo da tale momento che, ai sensi dell’art. 2935 c.c., sarebbe stato possibile fare valere il diritto alla ripetizione dell’indebito, soggetto alla prescrizione decennale. La medesima sentenza ha condiviso quanto evidenziato dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia UE (sez. VIII, 3 ottobre 2019, n. 378), secondo cui, al fine di assicurare l’effettiva ratio dell’obbligo di recupero degli aiuti indebitamente erogati, il dies a quo di decorrenza della prescrizione del predetto recupero “corrisponde, per le irregolarità permanenti o ripetute, al giorno in cui è cessata l’irregolarità”. 

In termini analoghi, il Consiglio di Stato (sez. III, n. 7546 del 2019), pur non nascondendo alcune perplessità circa la soluzione più fedele alla corrente interpretazione dell’art. 2935 c.c., ha confermato il giudizio di primo grado e ha ritenuto infondato “il motivo di appello inteso a censurare la sentenza appellata laddove ha ritenuto di respingere il motivo di ricorso con il quale l’odierno appellante deduceva la prescrizione (parziale, ovvero relativamente alla restituzione dei pagamenti effettuati in epoca antecedente al 27 gennaio 2006) del diritto dell’Amministrazione di ripetere i contributi indebitamente erogati”. La sentenza appellata del TAR Piemonte, n. 626/2018 aveva infatti osservato che il termine prescrizionale decorre da quando il fatto è stato effettivamente scoperto e l’Amministrazione è stata posta nella condizione di poter esercitare il potere di recupero ovverosia, nella specie, dalla comunicazione del Nucleo di Polizia Tributaria all’AGEA, con cui era stata segnalata all’Agenzia la sentenza penale di condanna emessa dalla Corte d’appello e passata in giudicato.  

La Sezione, pur aderendo alle citate ricostruzioni in senso ampio della decorrenza dei termini prescrizionali entro cui AGEA può fare valere il proprio diritto al recupero degli importi indebitamente erogati, ritiene necessario svolgere le seguenti precisazioni, con riguardo all’odierno ricorso straordinario.  

Merita rammentare che, sul tema della decorrenza del termine prescrizionale, secondo la giurisprudenza prevalente (v. ex multis Cass., Sez. lav., 8.7.2009, n. 15991, e da ultimo, Cass. civ. Sez. II Ord., 18.10.2018, n. 26269) l'impossibilità di far valere il diritto, alla quale l'art. 2935 c.c. attribuisce rilevanza di fatto impeditivo della decorrenza della prescrizione, è solo quella che deriva da cause giuridiche che ostacolino l'esercizio del diritto e non comprende anche gli impedimenti soggettivi o gli ostacoli di mero fatto, per i quali il successivo art. 2941 prevede solo specifiche e tassative ipotesi di sospensione, tra le quali, salva l'ipotesi di dolo prevista dal n. 8 del citato articolo, non rientra l'ignoranza, da parte del titolare, del fatto generatore del suo diritto.  

E’ dunque necessario affrontare l’interrogativo se, nella vicenda oggetto dell’odierno ricorso straordinario, sussistano elementi di supporto alla decorrenza del termine prescrizionale per fare valere il diritto di AGEA al recupero dell’erogazione indebitamente attribuita, dalla data di comunicazione del rapporto della Guardia di Finanza, quale condizione giuridica condizionante la possibilità di fare valere il credito. 

Sul punto merita osservare che AGEA costituisce ente pagatore delle erogazioni relative alla politica agricola comune. L’art. 33 (Disposizioni per gli organismi pagatori) del d.lgs. n. 228/2001 prevede che i procedimenti per erogazioni da parte degli organismi pagatori riconosciuti di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 27 maggio 1999, n. 165, come modificato dall'articolo 3 del decreto legislativo 15 giugno 2000, n. 188, sono sospesi riguardo ai beneficiari nei cui confronti siano pervenute da parte di organismi di accertamento e di controllo, notizie circostanziate di indebite percezioni di erogazioni a carico del bilancio comunitario o nazionale, finché i fatti non siano definitivamente accertati.  

La disposizione attribuisce, in particolare, uno specifico rilievo alle attività proprie degli organismi di accertamento e di controllo (quale la Guardia di finanza) che risultano costituire le fonti privilegiate da cui l’organismo pagatore (AGEA) viene a conoscenza di eventuali cause di sospensione delle erogazioni e, nel caso, procede poi alla restituzione dell’indebito. La disposizione non può che essere intesa quindi – per quanto qui rileva – quale fondamento che configura la possibilità giuridica per AGEA di fare valere il proprio credito, in conseguenza dell’accertamento e controllo preliminare di altri organismi, come in questo caso si è verificato con la Guardia di Finanza.