Nulla osta alla proiezione in pubblico di film

• Tar Lazio, sez. II quater, 14 novembre 2018, n. 11007 - Pres. Pasanisi, Est. Rizzetto

Giurisdizione - Giurisdizione di merito – Cinema - Nulla osta alla proiezione in pubblico di film - Artt. 8, ultimo comma, l. n. 161 del 1962 e 134 c.p.a. – Sussiste.

Cinema – Proiezione in pubblico di film - Nulla osta – Divieto visione ai minori - Sindacato del giudice amministrativo - Criteri di valutazione - L. n. 161 del 1962 e d.P.R. n. 2029 del 1963 - Riconducibili alla “particolare sensibilità dell'età evolutiva” ed alla sua “tutela morale”.

Cinema – Proiezione in pubblico di film - Nulla osta – Divieto visione ai minori - Criterio della “tutela della morale” sancito dalla l. n. 161 del 1962 e dal d.P.R. n. 2029 del 1963 – Sindacato del giudice amministrativo – Principio di ragionevolezza e proporzionalità – Applicazione al criterio della “tutela della morale”.

     Nel vigente sistema di autorizzazione alla proiezione in pubblico dei film le Commissioni di primo e secondo grado, in prima battuta, ed il giudice amministrativo – in sede di giurisdizione di merito – devono fare applicazione dei criteri di valutazione sanciti dalla l. n. 161 del 1962 e dal d.P.R. 2029 del 1963 - riconducibili alla “particolare sensibilità dell'età evolutiva” ed alla sua “tutela morale” (1).

     Il giudice amministrativo è chiamato – nell’esercizio della giurisdizione di merito prevista dall’art. 134 dc.p.a.- ad applicare il criterio della “tutela della morale” sancito dalla l. n. 161 del 1962 e dal d.P.R. 2029 del 1963 assumendo il ruolo di “interprete” dei valori espressi dal corpo sociale in un dato momento storico secondo il criterio della “accettabilità” secondo “il criterio normale dell’uomo di media cultura e di sani principi” (parametro del “bonus pater familias”) (1).

     Il criterio della “tutela della morale” in società pluralistica e multietnica deve essere applicato alla luce del principio di ragionevolezza e proporzionalità, che impone di individuare, nei “contrapposti modelli ideali di comportamento”, un “giusto punto di equilibrio” che sia accettabile dai diversi gruppi al fine di mantenere la coesione sociale e contenere le spinte disgregatrici di visioni contrapposte sulla formazione morale dei giovani (1).

(1) Il Tar ha preliminarmente ricordato la particolare natura, il carattere e la funzione del controllo dei giudizi valutativi in esame, che comportano un rimodellamento della tipologia del sindacato tradizionale sotto forma del “giudizio di legittimità”, trattandosi di una delle rare e tassative ipotesi di giurisdizione di merito.

Va innanzitutto precisato, per quanto riguarda l’oggetto della valutazione, che non concerne il “pregio artistico” dell'opera cinematografica (che rileva, invece, a diversi fini, per le controversie sul riconoscimento del carattere culturale del film o per l’attribuzione del premio di qualità, che rientrano nella giurisdizione di legittimità), bensì la valutazione del diverso profilo degli effetti della visione dello stesso sugli spettatori che, in ragione della fase di maturazione, non sono in grado di tollerare, senza problemi, i sentimenti negativi suscitati dalla rappresentazione di scene violente, sconce etc., ovvero non sono in grado di discernere la negatività di alcuni modelli di comportamento proposte; ed è solo sulla base delle conseguenze psicologiche e di formazione morale dei giovani che deve essere assunta la decisione se autorizzare o meno la proiezione nelle sale cinematografiche del prodotto filmico, da parte delle Commissioni, in prima e seconda istanza, e, in caso di ricorso, da parte del TAR e del Consiglio di Stato che, in tale materia, esercitano una giurisdizione di merito.

Non è stata mai messa in discussione dalla giurisprudenza l’inequivoca scelta, in tal senso, del legislatore, essendo anche di recente stato ribadito che il giudice amministrativo conosce delle controversie concernenti i provvedimenti di nulla osta alla proiezione in pubblico dei film (ai sensi dell'art. 8, comma ultimo, l. 21 aprile 1962 n. 161), con giurisdizione estesa al merito e potendo anche emanare un provvedimento diverso da quello adottato dal Ministero, può valutare diversamente i fatti esaminati da questo e pervenire, sulla scorta di considerazioni diverse, alla medesima conclusione cui è giunta l'autorità amministrativa (Cons. St., sez. IV, 10 dicembre 1991, n. 1086).

A differenza, pertanto, di analoghe valutazioni, finalizzate sempre alla tutela dei minori, da parte di Autorità diverse, che sono soggette invece al consueto sindacato “debole”, secondo il modello classico del controllo di ragionevolezza sull’esercizio della “discrezionalità tecnica” della PA, come nel caso delle sanzioni pecuniarie irrogate ad emittenti televisive dall'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni per la violazione dell'art. 15, comma 11, l. n. 223 del 1990, come trasfuso nell'art. 34, comma 1, d.lgs. n. 177 del 2005, in cui la giurisdizione di merito del giudice amministrativo concerne solo il quantum della sanzione pecuniaria irrogata, ma non si estende alla valutazione dei presupposti relativi alla natura e qualità dell’opera trasmessa.

La normativa in materia attribuisce al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione di merito, il compito di controllare le valutazioni espresse dal Comitato facendo applicazione di criteri relativi alle esigenze riconducibili alla “particolare sensibilità dell'età evolutiva” ed alla sua “tutela morale”. Non si tratta di un’endiadi, ma di due concetti distinti, desunti dall’ambito delle scienze umane, ed in particolare dalla psicopedagogia dell’età evolutiva, quello che impone di avere riguardo all’impatto della visione del film sulla sensibilità di giovani ancora in età di formazione per evitare danni psicologici ; ma esso non coincide e non esaurisce le valutazioni demandate alla Commissione, non assorbendo il criterio di giudizio della “tutela della morale” – che nella materia in esame corrisponde a quello della morale della società attuale (quest’ultimo riservato al solo giudice amministrativo, in quanto interprete dei valori del momento e non delegabile dallo stesso a “consulenti esterni” - come chiarito già dai primi commentatori osservando che “il buon costume costituisce un concetto il cui “contenuto” è determinato non da un bilanciamento fra interessi e neppure dall'applicazione di un sapere specialistico, bensì unicamente dal sentimento sociale e dalla sua variabilità nel tempo, di cui il giudice costituisce l'arbitro insindacabile”, nel senso che “ad esso è demandato il compito di farsi interprete di tali valori, espressi dalla società: non spetta né all’amministrazione, né al giudice sostituirli con valori propri” (Cons. St., sez. IV, 30 settembre 1988, n. 773).

In tale prospettiva, il Consiglio di Stato, Sez. IV, 10 aprile 1998, n. 583 ha chiarito che il giudice amministrativo è chiamato “a pronunziarsi con la sensibilità media del bonus pater familias” e basarsi sul “comune sentire”, per cui è stato ritenuto legittimo il divieto di visione del film “Arancia Meccanica” ai minori di 18 anni, in considerazione del «totale contrasto con i doveri minimi di solidarietà di qualsiasi cittadino» e l'impossibilità di ricondurre talune scene del film al mondo famigliare per gli adolescenti «alla stregua del sentire comune» (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 10.4.1998 n. 584, che conferma il divieto ai minori degli anni quattordici del film "Ritorno dal nulla", in cui ricorrono frequenti scene riguardanti l'uso di sostanze stupefacenti). Il concetto è stato ulteriormente precisato da Consiglio di Stato, sez. IV, 24 febbraio 2000, n. 1005, in cui viene operata la fondamentale distinzione tra “i parametri di giudizio basati sulla cultura e sulla morale dell'uomo medio che assiste alla proiezione nelle sale cinematografiche e sulla sua capacità di filtrare i messaggi che gli vengono inviati dalle immagini e dalla scene cui egli assiste” e la diversa capacità dei “critici dello spettacolo”, che possono ben addivenire ad un diverso apprezzamento della stessa opera cinematografica, in ragione del “più elevato grado di cultura e senso critico delle persone appartenenti al mondo dello spettacolo e dell'arte, come lo sono i critici che hanno valutato il film positivamente o gli spettatori che hanno assistito alla sua proiezione nelle manifestazioni e ne hanno tratto giudizi favorevoli”).