Nomina dell’Avvocato generale aggiunto

• Cons. St., sez. V, 31 ottobre 2018, n. 6184 - Pres. Severini, Est. Fantini

Avvocatura dello Stato – Avvocato generale aggiunto – Nomina – Prima designazione dell’Avvocato Generale dello Stato – Parere del Consiglio degli Avvocati e Procuratori dello Stato – Obbligatorio ma non vincolante. 

Avvocatura dello Stato – Natura – Dipendenza dal capo del Governo - Limiti.

          In sede di nomina dell’Avvocato generale aggiunto, l’art. 23, l. 3 aprile 1979, n. 103 attribuisce al Consiglio degli Avvocati e Procuratori dello Stato (CAPS) una funzione consultiva nel quadro di un procedimento che – per quanto concerne la scelta sostanziale della persona – è ancora del tutto interno all’amministrazione dell’Avvocatura dello Stato e che fa seguito ad una richiesta di parere (di natura obbligatoria, seppur non vincolante) proveniente dall’Avvocato Generale dello Stato, al quale ultimo spetta un potere di prima designazione (1).

          L’art. 17, r.d. n. 1611 del 1933, nella parte in cui prevede che gli uffici dell'Avvocatura dello Stato dipendono dal Capo del Governo e sono posti sotto la immediata direzione dell'Avvocato generale, non esprime una gerarchia in senso proprio, in ragione della particolare connotazione dell’istituto e, coerentemente, della natura delle speciali funzioni dell’Avvocatura dello Stato, che sono di consulenza legale e di difesa in giudizio delle Amministrazioni, con caratterizzazione tecnico-professionale (2).

(1) Ha chiarito la Sezione che in ragione del tenore letterale della disposizione, la richiesta di parere al Consiglio degli Avvocati e Procuratori dello Stato (CAPS) non si esaurisce in una mera richiesta di proposta, vale a dire nella richiesta di un atto al tempo stesso di valutazione e di impulso, dal carattere vincolante nei confronti del successivo sviluppo del procedimento; ma è una richiesta di un giudizio che, per sua natura, non può che essere formulata già con l’individuazione di un nominativo o, se così ritiene l’Avvocato Generale, di più nominativi: su questo nominativo, o su questi nominativi, il CAPS esprime il proprio avviso, che la legge non qualifica vincolante e che perciò non è vincolante (ogni parere, per essere vincolante, dev’essere caratterizzato tale dalla legge esplicitamente o, implicitamente, dal sistema nel quale esso va reso): è all’Avvocato Generale, pertanto, che spetta un potere di prima designazione.

Ha aggiunto la Sezione che non depone in senso inverso la caratterizzazione di sistema dell’Istituto: non esiste, come meglio si vedrà, alcuna ragione di governo autonomo della categoria che, a garantire l’autonomia e l’indipendenza che debbono caratterizzare le magistrature (artt. 104 e ss. e 108 Cost.), rimetta al giudizio/volontà dell’istituzionalizzata rappresentanza del corpo professionale la scelta del vertice dell’istituto.

Ha ancora chiarito la Sezione che la designazione, o proposta, dell’Avvocato Generale dello Stato in nulla è incompatibile con la natura obbligatoria (seppur non vincolante) del parere del CAPS. Questo parere - che grazie alla regola rappresentativa esprime il giudizio del corpo professionale - è importante quanto indefettibile, perché è una sorta di giudizio dei pari circa il valore e l’attitudine del designato: e, se reso con contenuto negativo sul/sui nominativo/i individuato/i, obbliga l’Avvocato Generale o a formulare una diversa proposta (su cui andrà espresso un nuovo parere), o a proseguire nell’iter a favore nel nominativo inizialmente prescelto, ma dando congrua motivazione del disparere.

(2) Ad avviso della Sezione la formula organizzatoria evocata dalla norma esprime essenzialmente, come assunto dalla dottrina, una dipendenza organica (attenendo alla provvista degli uffici ed alla responsabilità generale). L’autonomia organizzativa dell’Avvocatura dello Stato è connessa alle sue attribuzioni tecnico-legali e alla sua caratterizzazione, definite dalla noma capitale dell’art. 1, r.d. n. 1661 del 1933. Perciò questa autonomia è a sé stante e non si pone nei termini di autonomia e indipendenza dal vertice governativo o più in genere dal potere esecutivo che debbono strutturalmente caratterizzare, in virtù del principio di separazione dei poteri, le magistrature e che sono a base del loro governo autonomo: ne difettano ragioni e presupposti, perché non si tratta di un’istituzione di garanzia dei cittadini propria dello Stato di diritto, che, decidendo nel caso concreto, deve assicurare il primato del diritto e per la quale è essenziale l’imparzialità e la terzietà rispetto ad ogni altro potere. Aggiungasi che l’inserimento dell’Avvocatura dello Stato nell’organizzazione dell’apparato dello Stato, con la sua natura di ufficio pubblico, implica l’applicazione dei principi costituzionali sulla pubblica amministrazione, rapportati alla caratterizzazione di “un servizio organizzato unitariamente, per quanto articolato territorialmente, per fornire consulenza e assistenza contenziosa alle amministrazioni dello Stato e alle altre che se ne avvalgono” (Cons. St., sez. V, ord., 2 luglio 2018, n. 4046).

In tale contesto va considerata la, conseguente, diversa natura del CAPS rispetto agli organi di governo autonomo delle magistrature (Csm, Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa); si tratta, infatti, di un organo essenzialmente rappresentativo del corpo di questo personale professionale altamente specializzato: organo con finalità di coordinamento organizzativo, dalle funzioni eminentemente consultive, per quanto importanti e corrispondenti alla qualità professionale dei rappresentati, in vista e in orientamento del governo dell’Avvocatura medesima che compete al suo vertice.

Da questa diversa consistenza e ragion d’essere dell’Avvocatura dello Stato rispetto alle magistrature, la Sezione ne ha fatto derivare che alla designazione dell’Avvocato Generale Aggiunto non risulta applicabile, neppure in analogia, la disciplina del conferimento degli incarichi giudiziari.