Natura del ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana e sua assimilabilità all’omologo istituto del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica

• C.g.a., sez. cons., 28 febbraio 2020, n. 61 – Pres. Carlotti, Est. Bufardeci, Ardizzone

Ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana – Natura – Individuazione.

Il ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana non può essere assimilato a un ricorso giurisdizionale ed esso è sempre stato e rimane un rimedio amministrativo giustiziale a carattere impugnatorio e a struttura contenziosa (1).

(1) La Sezione ha ricordato che il dibattito sulla natura del ricorso straordinario si è polarizzato negli ultimi anni, anche in chiave diacronica, attorno a due posizioni: da un lato, vi è chi ritiene che il procedimento per ricorso straordinario, pur presentando marcati tratti contenziosi esaltatati dal ruolo di vero e proprio “decidente”, indipendente e terzo, del Consiglio di Stato (o di questo Consiglio), continui a essere un ricorso amministrativo; dall’altro lato, si colloca invece chi sostiene che il ricorso straordinario sia evoluto in maniera decisa e irreversibile - soprattutto all’indomani della l. 18 giugno 2009, n. 69 (con la quale è stata introdotta la possibilità, per il Consiglio di Stato in sede consultiva di rinviare alla Corte costituzionale questioni di legittimità costituzionale ed è stata, al contempo, abrogata la potestà del Governo di deliberare in senso difforme rispetto al parere espresso dal Consiglio di Stato) – in un procedimento fortemente “giurisdizionalizzato”, in cui il parere del Consiglio di Stato assumerebbe i connotati di una vera e propria “decisione” vincolante.

A questo proposito la Sezione non condivide la tesi “amministrativista”, che sottovaluta l’irriducibilità del ricorso straordinario a un ordinario ricorso amministrativo (non foss’altro per il ruolo determinante assegnato a un Organo magistratuale e di rilievo costituzionale qual è il Consiglio di Stato), e nemmeno quella “giurisdizionale” (dal momento che, solo a voler fare un esempio, il contraddittorio che si attua nell’ambito del procedimento per ricorso straordinario, per come attualmente disciplinato, è ben lontano dagli standard richiesti per un qualunque contraddittorio processuale), tesi quest’ultima che, peraltro, difficilmente riesce a giustificare la perdurante ragion d’essere dell’istituto (giacché, se il ricorso straordinario fosse effettivamente “giurisdizionale”, esso sarebbe, nella migliore delle ipotesi, un inutile duplicato di un giudizio amministrativo o, nella peggiore delle ipotesi, un processo minore e deforme, confliggente con molti parametri di rango costituzionale e convenzionale in materia di giusto processo).

La riferita polarizzazione del dibattito attorno alle due tesi, estreme e giustapposte, della “natura amministrativa” e della “natura giurisdizionale”, ha finito per porre in ombra quella che, ad avviso della Sezione, è la corretta dimensione giuridica in cui deve essere inquadrato il ricorso straordinario: si allude, come accennato, alla funzione giustiziale, di cui esso – si ribadisce - è l’espressione più alta nel nostro ordinamento giuridico.

Esercitando la funzione giustiziale, come è noto, le amministrazioni risolvono, senza ricorrere al giudice, i conflitti insorti tra le medesime amministrazioni o tra le amministrazioni, da un lato, e i cittadini e le imprese, dall’altro.

La funzione giustiziale, così succintamente descritta, si colloca, dunque, tra l’amministrazione e la giurisdizione e trova una base normativa anche nella Costituzione, là dove l’art. 117 della Carta, nel secondo comma, alla lettera l), nell’elencare le materie di legislazione esclusiva dello Stato, tiene distinta quella della «giurisdizione e norme processuali» dalla «giustizia amministrativa».

Non soltanto il ricorso straordinario, del resto, è espressione della funzione giustiziale. Al contrario, sono ormai numerosi gli esempi di istituti amministrativi giustiziali e, anzi, questi si sono moltiplicati negli anni recenti, anche a cagione della crisi – in termini di arretrato e di lunghezza dei giudizi – maturata nella giurisdizione. Basti fare qualche esempio: oltre ai ricorsi amministrativi, i reclami alle Autorità indipendenti, le procedure di conciliazione presso vari organismi amministrativi e così via. Tutte queste ipotesi (e le altre non menzionate) vengono oggi ricondotte all’insieme disomogeneo (a parte l’elemento unificante di tipo finalistico, ossia la soluzione dei conflitti) delle procedure di ADR – Alternative dispute resolution.

La peculiarità della funzione giustiziale risiede nella circostanza che essa condivide il medesimo finalismo della giurisdizione (ossia, come accennato, la risoluzione dei conflitti), della quale presenta anche alcuni tratti strutturali (come il contraddittorio, l’attivazione a istanza di parte, la più o meno accentuata indipendenza del decidente, ecc.), pur rimanendo nell’ambito dell’attività amministrativa. Per un verso, infatti, la funzione giustiziale è una funzione propria dell’amministrazione; per altro verso, essa dà luogo a decisioni, destinate a risolvere un conflitto, che scaturiscono da un contenzioso che, nei modelli più sofisticati, replica l’isomorfismo trilaterale di un giudizio (è questo il caso, per l’appunto, del ricorso straordinario, ma anche dei procedimenti giustiziali delle Autorità indipendenti, in cui il decidente è spesso terzo rispetto alle parti).

Siffatta dualità della funzione si riflette anche nella disciplina degli istituti giustiziali, i cui procedimenti sono e rimangono comunque procedimenti amministrativi, pur mutuando taluni tratti dei giudizi. Le loro discipline o, meglio, le eventuali lacune di tali discipline, possono dunque essere colmate attraverso il ricorso sia ai principi del procedimento amministrativo sia a quelli del processo, a seconda della natura più o meno contenziosa dello specifico procedimento e delle esigenze che occorre, di volta in volta, tutelare.

La funzione giustiziale però non si identifica mai con la giurisdizione e rimane ben distinta e alternativa. Ad essa, in particolare, non si applicano quelle regole che costituiscono lo statuto minimo e fondamentale di ogni giudizio, secondo il diritto umanitario. Questo profilo, proprio con riferimento al ricorso straordinario, è stato condivisibilmente spiegato dal Consiglio di Stato, sez. I, parere n. 2848 del 12 novembre 2019,secondo cui: «la sentenza [della Corte costituzionale] 9 febbraio 2018 n. 24 ha affrontato … trasversalmente la questione dell’applicabilità delle regole convenzionali in tema di equo processo. Per la Corte “il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è, come noto, rimedio alternativo al ricorso giurisdizionale al giudice amministrativo, spettando al ricorrente di scegliere liberamente fra l’una e l’altra via, con l’unica conseguenza che una volta scelta una non è più possibile intraprendere l’altra, e salva restando naturalmente la facoltà dei controinteressati di chiedere la trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso straordinario eventualmente prescelto dal ricorrente». E «del resto, che dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo si traggano conclusioni negative sulla riferibilità alla decisione del ricorso straordinario delle garanzie convenzionali in tema di equo processo è confermato dalle pronunce nelle quali la stessa Corte si è direttamente occupata di questo particolare rimedio. Ciò è avvenuto in tre occasioni, e in due delle quali proprio con specifico riferimento alla previsione dell’art. 6 della CEDU” (Corte cost., 9 febbraio 2018, n. 24).

Va, infatti, ricordato che nella decisione 28 settembre 1999, Nardella contro Italia, la Corte EDU ricostruisce la disciplina dell’istituto del ricorso straordinario come rimedio speciale ed esclude che esso – del ritardo nella cui decisione il ricorrente si doleva nel caso di specie – ricada nell’ambito di applicazione della Convenzione. Per la stessa ragione osserva che il ricorso al Presidente della Repubblica non rientra fra quelli che devono essere esperiti previamente al ricorso ex art. 35 della Convenzione stessa. Ciò premesso, nella pronuncia è sottolineato come, optando per il gravame speciale del ricorso straordinario, il ricorrente (che pure è stato informato della possibilità di proporre il ricorso giurisdizionale) sceglie esso stesso di esperire un rimedio che si pone fuori dall’ambito di applicazione dell’art. 6 della Convenzione.

Sulla base dei medesimi argomenti e richiamando il caso Nardella, nella decisione 31 marzo 2005, Nasalli Rocca contro Italia, la Corte EDU ha dichiarato irricevibile un ricorso proposto a essa dal ricorrente che aveva preventivamente esposto le sue ragioni in alcune lettere al Presidente della Repubblica. La Corte osserva che tali lettere, anche a volerle considerare equivalenti a un rimedio straordinario, non ricadono comunque nella sfera di applicazione dell’art. 35 della Convenzione.

Particolarmente significativo è che alle stesse conclusioni la Corte di Strasburgo pervenga nella sentenza 2 aprile 2013, Tarantino e altri contro Italia, successiva quindi alla riforma del 2009, dove ribadisce che la parte ricorrente, “presentando un appello speciale al Presidente della Repubblica nel 2007, non ha avviato un procedimento contenzioso del tipo descritto all’articolo 6 della Convenzione (si veda Nardella c. Italia (dec.), n. 45814/99, CEDU 1999-VII, e Nasalli Rocca (dec.), sopra citata), e che, pertanto, la disposizione non è applicabile” (paragrafo 62).».

Se le considerazioni appena svolte valgono sia per il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica sia per il ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana, ancor più evidente è, nel secondo istituto, la sua irriducibilità alla giurisdizione intesa in senso proprio, da cui la conseguente erroneità della tesi, quasi tralatizia nella dottrina prevalente, che accosta i due strumenti giustiziali alla giurisdizione (ancorché la tesi della giurisdizionalizzazione del ricorso straordinario sia stata di recente posta in discussione; v., al riguardo, le sentenze della Corte costituzionale 2 aprile 2014, n. 73 e 9 febbraio 2018, n. 24, nonché il parere del Consiglio di Stato, reso nell’adunanza generale, 5 dicembre 2019, n. 3071). Tale accostamento, secondo la Sezione, per i motivi sopra riferiti non vale pienamente per il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ed è invece una inesatta e fuorviante descrizione meramente fenomenica nel caso del ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana per la semplice, ma dirimente ragione che a una ricostruzione del genere si oppone la chiarezza di plurimi dati positivi.

A quest’ultimo proposito merita esser ricordato che il ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana, a differenza del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, è esplicitamente previsto da una disposizione di rango costituzionale: si allude all’art. 23 dello Statuto regionale, approvato con r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455 e convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, il cui quarto comma recita: «I ricorsi amministrativi, avanzati in linea straordinaria contro atti amministrativi regionali, saranno decisi dal Presidente della Regione, sentite le Sezioni regionali del Consiglio di Stato.».

In aggiunta a quanto appena considerato, marca la differenza con il ricorso straordinario al Presidente delle Repubblica, la circostanza che l’analogo istituto isolano sfocia in una decisione, recepita in un decreto del Presidente della Regione.

Inoltre, nel caso del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, all’indomani della l. n. 69 del 2009, la decisione sostanziale va individuata nel parere del Consiglio di Stato in sede consultiva, ossia nell’atto deliberativo di una magistratura, e quella formale nel decreto del Presidente della Repubblica, che recepisce il parere dell’Organo consultivo. Nel caso del ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana, la decisione del ricorso, invece, è sostanzialmente e formalmente del Presidente della Regione, ossia di un’autorità che, pur esercitando anche una funzione giustiziale, è comunque la principale autorità politico-amministrativa della Sicilia.

La diversità tra le due specie di ricorsi straordinari si coglie anche sul lato procedurale, non soltanto per quanto appena osservato circa la potestà giuntale di decisione in difformità, ma anche su molti altri aspetti della procedura, fatta eccezione per il segmento di essa che conduce alla trasposizione in sede giurisdizionale.

Ben potrebbe la Regione Siciliana, nel dare attuazione al quarto comma dell’art. 23 Stat., nel rispetto di quanto previsto dell’art. 43 Stat., disciplinare diversamente l’istituto, con i soli limiti del rispetto della competenza decisoria del Presidente della Regione e dell’obbligatorietà del parere di questo Consiglio.