Legittimazione del Sindacato dei Medici ad impugnare il riordino della rete di offerta ai pazienti cronici e/o fragili

• Cons. St., sez. III, 11 marzo 2021, n. 2095 – Pres. Frattini, Est. Fedullo

Sanità - Riordino della rete di offerta e modalità di presa in carico dei pazienti cronici e/o fragili - Delibera della Giunta Regionale Lombardia – Impugnazione - Sindacato Nazionale Autonomo Medici Italiani – Non è legittimato – Ratio. 

     È inammissibile il ricorso proposto dal Sindacato Nazionale Autonomo Medici Italiani avverso la deliberazione della Giunta Regionale Lombardia avente ad oggetto il riordino della rete di offerta e modalità di presa in carico dei pazienti cronici e/o fragili (1). 



(1) Ha ricordato la Sezione che sul piano sistematico, ed alla luce degli insegnamenti dell’Adunanza plenaria n. 6 del 2020, l’interesse collettivo-categoriale avente ad oggetto un bene a godimento non individuale, che trova il suo momento di emersione, anche ai fini della attivazione delle forme di tutela previste dall’ordinamento, nel momento in cui un soggetto esponenziale se ne faccia portatore (in primo luogo, recependolo nel suo documento statutario), non deve essere confuso con l’interesse del singolo che, pur appartenendo a quella medesima collettività, e quindi partecipando del godimento indifferenziato del bene di carattere collettivo, tragga altresì, da tale godimento, una utilitas di tipo individuale ed esclusivo.  
Un esempio intuitivo di coesistenza tra interesse collettivo ed interesse individuale, appuntantisi sullo stesso bene (pur da una diversa angolazione), è ricavabile dall’esperienza (anche storicamente paradigmatica) della tutela ambientale, laddove all’interesse della comunità indifferenziata si affianca quello del singolo che, avendo con il territorio interessato un legame qualificato (perché, ad esempio, titolare di un diritto di proprietà), è portatore di una specifica pretesa alla salvaguardia delle relative caratteristiche ambientali. 
Va altresì evidenziato che la coesistenza delle due tipologie di interessi, connotati da diversi criteri di imputazione soggettiva ma accomunati dalla loro convergenza oggettiva su un medesimo bene giuridicamente rilevante, è suscettibile di manifestarsi anche in chiave antagonista: basti menzionare, per restare alla materia ambientale, il caso di un intervento di trasformazione del territorio che sia considerato pregiudizievole per l’ambiente da un ente esponenziale e vantaggioso - vuoi per ragioni estranee a valutazioni di carattere strettamente ambientale, vuoi semplicemente sulla scorta di una diversa percezione delle relative esigenze di tutela – da un soggetto portatore di un interesse di carattere individuale, nei sensi innanzi tratteggiati. 
Va ancora chiarito che siffatta divaricazione di posizioni è suscettibile di manifestarsi anche all’interno dell’interesse categoriale, laddove le diverse interpretazioni di quell’interesse siano tali da rompere la sua intrinseca omogeneità ed unitarietà, facendo emergere l’esistenza (non di un interesse diffuso, ma) di una pluralità, irriducibile ad unità, di interessi diffusi e tendenzialmente confliggenti (pluralità da non confondere con la fisiologica diversità di vedute che, all’interno di ciascuna formazione sociale democraticamente organizzata, può realizzarsi in ordine alle migliori modalità di tutela di un interesse collettivo pur sempre unitario: diversità che non assurge a rilevanza giuridica esterna, essendo la protezione dell’interesse collettivo rimesso alla esclusiva valutazione degli organi deliberativi dell’ente esponenziale, secondo il rispettivo ordinamento interno, ed essendo i portatori di opinioni dissenzienti titolari di un interesse di mero fatto, non suscettibile di tutela giurisdizionale diretta). 
Deve inoltre rilevarsi che, in relazione a talune fattispecie di interessi categoriali (quale appunto quello che viene in rilievo nella presente fattispecie), la coesistenza tra interesse collettivo ed interesse individuale dei singoli è pressoché immanente: si pensi, appunto, al caso in cui l’ente esponenziale assume ad oggetto della propria azione di tutela la salvaguardia delle prerogative professionali degli aderenti, pur collettivamente considerati, ovvero un interesse che è sì proprio della categoria di riferimento, ma in quanto costituita da una pluralità di individui accomunati dal medesimo ruolo professionale. 
In tale evenienza, non appare errato sostenere che la distinzione tra legittimazione dell’ente esponenziale e legittimazione individuale, più che sul fronte dell’interesse sostanziale tutelato, è afferrabile sul versante strettamente processuale, ergo sul piano dell’interesse a ricorrere, trovando l’azione collettiva la propria ratio essendi in una sorta di anticipazione della tutela, che consente all’ente esponenziale di insorgere avverso atti, solitamente di carattere normativo, la cui lesività non sia (ancora) percepibile a livello individuale, ma già tangibile in una prospettiva di ordine collettivo, necessariamente contraddistinta da un più spiccato livello di astrazione. 
Ebbene, è proprio con riferimento a tale species di interesse collettivo – rispetto alla quale, si è detto, è fisiologica la coesistenza di interessi individuali lato sensu “duplicativi” di quello incarnato dall’ente esponenziale - che si pone con maggiore forza l’esigenza di omogeneità dell’interesse categoriale, in quanto intrinsecamente esposto alla portata disgregante degli interessi individuali: laddove, infatti, questi manifestassero la loro divergenza da quello collettivo, in una misura tale da incrinare la sua necessaria omogeneità, esso si presenterebbe come frammentario e non più rappresentativo dell’unitario interesse della categoria di riferimento. 
Discende, dai rilievi svolti, che se l’interesse collettivo sussiste ed è tutelabile anche in assenza di (o in contrapposizione con) interessi individuali, attesa la loro ontologica differenza, come limpidamente illustrato dalla sentenza citata, nondimeno, laddove gli interessi individuali siano configurabili, nella loro intrinseca plurisoggettività, occorre distinguere il caso in cui la loro disomogeneità sia relegata al piano individuale da quello in cui essa sia indice concreto di una conflittualità estesa all’interesse diffuso e di un potenziale stato di frammentazione della categoria in ordine alla tutela dell’interesse collettivo di volta in volta perseguito. 
Deve rilevarsi che le linee ermeneutiche illustrate sono coerenti col più recente approdo giurisprudenziale in materia, quale si è realizzato con la citata sentenza della A.P. n. 6 del 2020: con tale decisione infatti, da un lato, è stato ribadito che l’omogeneità (ovvero assenza di conflittualità) costituisce un requisito immancabile dell’interesse diffuso (“l’omogeneità dell’interesse diffuso nella comunità o categoria rappresentata è infatti requisito consustanziale dell’interesse collettivo tutelato, inteso quale aggregazione di interessi diffusi oggettivamente assonanti secondo la valutazione che ne fa il giudicante”), dall’altro lato, è stato chiarito che “il requisito dell’omogeneità potrà escludersi solo se può ragionevolmente ipotizzarsi che nell’ambito della categoria rappresentata, vi possano essere risparmiatori presso i quali è diffuso un interesse opposto”. 
Applicando le tratteggiate coordinate interpretative alla fattispecie oggetto di giudizio, deve rilevarsi che l’adesione dei medici di Medicina Generale al sistema di presa in carico dei pazienti cronici/fragili, disegnato con il provvedimento impugnato, è tale da esprimere appunto una disomogeneità dell’interesse diffuso azionato con la presente azione impugnatoria. Ed invero, ben 2.334 medici (di cui 493 aderenti alla sigla sindacale ricorrente) hanno aderito al suddetto sistema. 
​​​​​​​L’entità dell’adesione, ad avviso della Sezione, è appunto tale da manifestare una connotazione non omogenea né unitaria dell’interesse diffuso dedotto in giudizio, da cui non può non derivare l’inammissibilità del gravame, come evidenziato dal giudice di primo grado.