Irrogazione di penali contrattuali al concessionario del servizio pubblico di trasporto navale verso le isole minori

• Tar Catania, sez. IV, 14 febbraio 2022, n. 462 - Pres Cabrini, Est. Bruno

Giurisdizione - Concessione amministrativa - Servizio di trasporto navale – Penali contrattuali – Impugnazione - giurisdizione del giudice amministrativo. 

Navigazione – Natanti – Trasporto persone - Adeguatezza – Valutazione – Criterio. 

Concessione amministrativa - Servizio di trasporto navale - Verso le isole minori – Ammontare delle penali - Riportata dal giudice ad equità – Possibilità. 


 

      Rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. la controversia avente ad oggetto l’irrogazione di penali contrattuali al concessionario del servizio pubblico di trasporto navale verso le isole minori poiché la penale contrattuale non è qualificabile come canone, né come corrispettivo, ma costituisce una forma di liquidazione anticipata del danno; in aggiunta, essa è frutto anche dell’esercizio di attività di vigilanza e controllo sullo svolgimento del servizio di trasporto marittimo da parte dell’ente concedente (1). 

         L’adeguatezza dei natanti rispetto alle esigenze di trasporto delle persone con Mobilità Ridotta va valutata non solo rispetto ai parametri e requisiti previsti in generale dalle disposizioni ministeriali, ma anche con riferimento agli specifici obblighi negoziali assunti al momento della stipula del contratto. 

           L’entità della penali contrattuali al concessionario del servizio pubblico di trasporto navale verso le isole minori – in assenza di specifiche disposizioni di legge applicabili ratione temporis – ove risulti eccessivamente gravosa, può essere riportata dal giudice ad equità ai sensi dell’art. 1384 c.c., in modo che non superi la percentuale del 10% del valore del contratto, individuata facendo applicazione analogica dell’art. 113 bis, d.lgs. n. 50 del 2016 (2). 

 

(1) Ha chiarito la Sezione che viene in rilievo l’applicazione di una penale contrattuale, che non ha natura di corrispettivo bensì risarcitoria, integrando una forma di liquidazione anticipata del danno, non si rientra nelle ipotesi derogatorie alla giurisdizione esclusiva indicate nella illustrata lett. c) dell’art. 133 c.p.a.. Il citato art. 133, lett. c), inoltre, riconosce la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche nelle controversie “afferenti alla vigilanza su (…) i trasporti, (…)”, ed è quindi applicabile nell’odierna fattispecie, nella quale i provvedimenti contestati (anche quello che impone l’adeguamento dei natanti) sono chiaramente espressione di attività di vigilanza e controllo sullo svolgimento del servizio di trasporto marittimo. In ogni caso, per quanto attiene all’applicazione delle penali, in vicenda analoga (irrogazione di sanzioni nei confronti del gestore del servizio pubblico locale per violazione delle disposizioni contrattuali regolanti il servizio), le Sezioni Unite della Corte di cassazione hanno ritenuto che “È devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 133, lett. a), n. 2, del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, la controversia avente ad oggetto l'applicazione di una penale al gestore del trasporto pubblico da parte dell'amministrazione concedente, in conseguenza di un'assunta violazione delle disposizioni regolanti il servizio, atteso che la relativa imposizione, ancorché prevista in un atto qualificato "contratto", non costituisce espressione di una facoltà improntata ad un rapporto paritario, ma attiene all'esplicazione di specifici poteri di vigilanza e controllo sulla corretta gestione del medesimo servizio pubblico, equivalendo, in quanto tale, all'irrogazione di una vera e propria sanzione, senza che rilevi che la riscossione di detta penale sia operata dall'amministrazione mediante detrazione dal corrispettivo, trattandosi soltanto di una modalità attuativa della pretesa, e non di circostanza che collochi l'ente concedente nella posizione di creditore di prestazione insita in un vincolo sinallagmatico.” (SS.UU. n. 12111/2013).
Ne consegue che la controversia in esame rientra sotto tutti i profili in contestazione (obbligo di sostituzione/adeguamento dei natanti e applicazione delle penali), nella giurisdizione del giudice amministrativo adito.


(2) Ha ricordato la Sezione che dal combinato disposto degli artt. 145 e 298, d.P.R. n. 207 del 2010, regolamento di esecuzione d.lgs. n. 163 del 2006 - e prima ancora l’art. 117, d.P.R. n. 554 del 1999 (regolamento di esecuzione della l. n. 109 del 1994) - prevedono, effettivamente, che le penali contrattuali non possano essere superiori al 10% dell’importo contrattuale; tuttavia, le predette disposizioni non sono invocabili nel caso di specie, poiché l’art. 117, d.P.R. n. 554 del 1999 riguarda solo i lavori pubblici e l’art. 30, d.lgs. n. 163 del 2006 stabilisce che “le disposizioni del codice non si applicano alle concessioni di servizi”, quale è il rapporto che ricorre nel caso in esame.
Anche l’art. 113 bis, comma 4, d.lgs. n. 50 del 2016 contiene identico limite percentuale massimo da applicare alle penali contrattuali; tuttavia, nemmeno questa norma risulta applicabile al caso di specie, giacché il Codice dei contratti pubblici è successivo al bando con cui è stata messa in gara l’odierna concessione,.
​​​​​​​Deve inoltre osservarsi, con considerazione tranchant, che tutte le citate norme – art. 117, d.P.R. n. 554 del 1999, art. 298, d.P.R. n. 207 del 2010 ed art. 113 bis, d.lgs. n. 50 del 2016 – riguardano comunque ipotesi di penali per il ritardo nella esecuzione del contratto, e concernono quindi una fattispecie diversa da quella in esame, nella quale rileva un parziale inadempimento agli obblighi di esecuzione del servizio sotto il profilo della idoneità dei mezzi adoperati.