Individuazione della compartecipazione degli utenti dei progetti a favore dei disabili

• Cons. St., sez. III, 10 dicembre 2020, n. 7850 – Pres. Frattini, Est. Puliatti

Sanità pubblica - Assistenza sanitaria - Persone con disabilità – Regolamento comunale – Interventi economici a carico dell’utente - Criterio economico aggiuntivo all’ISEE, individuato nelle “entrate effettivamente disponibili”. 

    E’ illegittimo il Regolamento comunale per il sostegno economico ai “progetti di vita” a favore delle persone con disabilità, nella parte in cui ha individuato le componenti economiche degli interventi a carico dell’utente non solo sulla base e in proporzione al suo ISEE socio-sanitario, ma anche ponendo a fondamento un criterio economico aggiuntivo, individuato nelle “entrate effettivamente disponibili” (1).

 

(1) Ha chiarito la Sezione che non può essere riconosciuta ai Comuni una potestà di deroga alla legislazione statale e regionale nell'adozione del regolamento comunale che disciplina l’accesso alle prestazioni sociali agevolate, e precisamente, in violazione della disciplina statale dettata con d.P.C.M. 5 dicembre 2013, regolamento concernente le modalità di determinazione e i campi di applicazione dell’ISEE (Indicatore della situazione economica equivalente - di cui al d.lgs. 31 marzo 1998, n. 109 e successive modifiche, e adottato in applicazione dell’art. 5, l. 22 dicembre 2011, n. 214).
L’art. 2, comma 1, d.P.C.M. n. 159 del 2013, testualmente ed inequivocabilmente stabilisce che “L'ISEE è lo strumento di valutazione, attraverso criteri unificati, della situazione economica di coloro che richiedono prestazioni sociali agevolate. La determinazione e l'applicazione dell'indicatore ai fini dell'accesso alle prestazioni sociali agevolate, nonché della definizione del livello di compartecipazione al costo delle medesime, costituisce livello essenziale delle prestazioni, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, fatte salve le competenze regionali in materia di normazione, programmazione e gestione delle politiche sociali e socio-sanitarie e ferme restando le prerogative dei comuni. In relazione a tipologie di prestazioni che per la loro natura lo rendano necessario e ove non diversamente disciplinato in sede di definizione dei livelli essenziali relativi alle medesime tipologie di prestazioni, gli enti erogatori possono prevedere, accanto all'ISEE, criteri ulteriori di selezione volti ad identificare specifiche platee di beneficiari, tenuto conto delle disposizioni regionali in materia e delle attribuzioni regionali specificamente dettate in tema di servizi sociali e socio-sanitari. E' comunque fatta salva la valutazione della condizione economica complessiva del nucleo familiare attraverso l'ISEE.”.
Tale ultima precisazione, quale norma di chiusura, sgombra il campo da ogni dubbio in ordine alla non valutabilità della “condizione economica complessiva del nucleo familiare” attraverso criteri diversi dall’ISEE, introdotti da regioni o comuni. 
L’ISEE è calcolato, con riferimento al nucleo familiare di appartenenza del richiedente, come rapporto tra l'ISE e il parametro della scala di equivalenza corrispondente alla specifica composizione del nucleo familiare; l’'ISE è la somma dell'indicatore della situazione reddituale, determinato ai sensi dell'art. 4, e del venti per cento dell'indicatore della situazione patrimoniale; l'ISEE differisce sulla base della tipologia di prestazione richiesta, secondo le modalità stabilite agli artt. 6, 7 e 8, limitatamente alle a) prestazioni agevolate di natura sociosanitaria, b) prestazioni agevolate rivolte a minorenni in presenza di genitori non conviventi, c) prestazioni per il diritto allo studio universitario ( art. 2, commi 2, 3 e 4).  

L'indicatore della situazione reddituale è determinato sulla base dei redditi e delle spese e franchigie di cui all’art. 4, riferite a ciascun componente ovvero al nucleo familiare (comma 1). 
L’art. 4, comma 2, lett. f), che tra i componenti del reddito includeva “trattamenti assistenziali, previdenziali e indennitari, incluse carte di debito, a qualunque titolo percepiti da amministrazioni pubbliche”, è stato dichiarato illegittimo da questo Consiglio di Stato (sez. IV, 29 febbraio 2016, nn. 838, 841 e 842).
Le citate sentenze, esaminando la ratio dell’indennità di accompagnamento e il suo rapporto con l’ISEE, hanno escluso che l'indennità di accompagnamento, come le altre indennità con la medesima finalità, possa essere valutata come un reddito, in quanto essa “unitamente alle altre forme risarcitorie serve non a remunerare alcunché, né certo all'accumulo del patrimonio personale, bensì a compensare un'oggettiva ed ontologica .....situazione d'inabilità che provoca in sé e per sé disagi e diminuzione di capacità reddituale”. “Tali indennità o il risarcimento sono accordati a chi si trova già così com'è in uno svantaggio....non determinano infatti una migliore situazione economica del disabile rispetto al non disabile, al più mirando a colmare tale situazione di svantaggio subita da chi richiede la prestazione assistenziale e possiede i requisiti per accedervi”. 
A seguito e per effetto delle suindicate statuizioni, il legislatore, con l’Allegato 1 della l. 26 maggio 2016, n. 89, recante modificazioni apportate in sede di conversione al d.l. 29 marzo 2016, n. 42 (art. 2-sexies, co. 3), ha previsto che "Nelle more dell'adozione delle modifiche al regolamento di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 5 dicembre 2013, n. 159, volte a recepire le sentenze del Consiglio di Stato, sezione IV, nn. 841, 842 e 838 del 2016, nel calcolo dell'indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) del nucleo familiare che ha tra i suoi componenti persone con disabilità o non autosufficienti, come definite dall'allegato 3 al citato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 159 del 2013, anche ai fini del riconoscimento di prestazioni scolastiche agevolate, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) sono esclusi dal reddito disponibile di cui all'art. 5, d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214, i trattamenti assistenziali, previdenziali e indennitari, comprese le carte di debito, a qualunque titolo percepiti da amministrazioni pubbliche in ragione della condizione di disabilità, laddove non rientranti nel reddito complessivo ai fini dell'IRPEF; b) in luogo di quanto previsto dall'art. 4, comma 4, lettere b), c) e d), d.P.C.M. n. 159 del 2013, è applicata la maggiorazione dello 0,5 al parametro della scala di equivalenza di cui all'allegato 1 del predetto decreto n. 159 del 2013 per ogni componente con disabilità media, grave o non autosufficiente.”.
Dunque, il legislatore ha riformato il d.P.C.M. n. 159 del 2013 escludendo dal  reddito disponibile di cui all'art. 5, d.l. 6 dicembre 2011, n. 201 i trattamenti assistenziali, previdenziali e indennitari, comprese le carte di debito, a qualunque titolo percepiti da amministrazioni pubbliche in ragione della condizione di disabilità, laddove non rientranti nel reddito complessivo ai fini dell'IRPEF, ed ha imposto agli Enti che disciplinano l'erogazione delle prestazioni sociali agevolate di adottare gli atti necessari all'erogazione delle prestazioni secondo quanto previsto dalle nuove norme, nel rispetto degli equilibri di bilancio programmati (Cons. Stato, sez. III, n. 6371 del 2018).
Pertanto, sia la pensione di invalidità che l'indennità di accompagnamento esulano dalla nozione di "reddito" ai fini del calcolo ISEE, in quanto non costituiscono incrementi di ricchezza, ma importi riconosciuti a titolo meramente compensativo o risarcitorio a favore delle situazioni di "disabilità" (Cons. Stato, sez. III, n. 6371 del 2018; n. 1458 del 2019).
​​​​​​​Di conseguenza, la definizione del livello di compartecipazione del costo delle prestazioni di cui all’art. 1, d.P.C.M. n. 159 del 2013 deve avvenire mediante l'applicazione dell'indicatore ISEE, così come determinato dall’art. 4 a seguito delle modifiche introdotte con la citata l. n. 89 del 2016; e, va da sé che le medesime indennità non possono essere ad altro titolo considerate reddito da valutare ai fini della compartecipazione al costo dei servizi erogati.