Inconfigurabilità del rapporto concorrenziale tra le Casse Raiffeisen

• Cons. St., sez. VI, 13 gennaio 2020, n. 296 – Pres. Montedoro, Est. Tarantino

Concorrenza – Configurabilità - Casse Raiffeisen – Esclusione.

Concorrenza – Intese - Intese per oggetto e intese per effetto – Differenze – Individuazione.

          Dall’assetto giuridico delle Casse Raiffeisen deriva che tra le dette Casse non c’è un rapporto concorrenziale (1).

          Nel sistema delle intese di mercato, occorre distinguere le "intese per oggetto" dalle "intese per effetto"; le prime si caratterizzano per il fatto che hanno un oggetto di per sé vietato e, quindi, sono, per loro stessa natura, dannose per il buon funzionamento del normale gioco della concorrenza, con la conseguenza che è inutile dimostrare in concreto la sussistenza di effetti dannosi sul mercato; esse vanno valutate nel contesto economico e giuridico di riferimento nel quale si collocano; le seconde, invece, ricorrono quando non sussistono i presupposti per configurare la sussistenza di una intesa per "oggetto", con la conseguenza che, in tale caso, è necessario verificare in concreto quali siano gli effetti che causano nel mercato (2).

(1) Le Casse Raiffeisen operano nei diversi mercati ricompresi nel settore bancario tradizionale, nonché nel settore del risparmio gestito, del leasing, degli strumenti di pagamento e nei comparti del settore. Le Casse Raiffeisen, avendo natura giuridica di banche di credito cooperativo, ispirano la propria attività ai principi del “mutualismo” e del “localismo”.

In forza del primo, le Casse Raiffeisen sono vincolate ad operare prevalentemente nei confronti dei propri soci. Tale principio risulta rispettato quando più del 50% delle attività di rischio è destinato ai soci. In omaggio al principio del “localismo”, invece, le Casse Raiffeisen devono effettuare il 95% della propria attività nella zona di competenza territoriale, che, ai sensi delle disposizioni di vigilanza, “ricomprende i comuni ove la banca ha le proprie succursali nonché i comuni ad essi limitrofi. Fra tutti i comuni deve esistere contiguità territoriale”. Al di fuori di tale zona può essere svolto al più un 5% dell’attività di rischio complessivamente effettuata. Il principio del localismo, al quale si ispira il sistema in questione, fonda anche sull’esigenza di assicurare anche in zone non particolarmente popolate la diffusione del servizio bancario, che diversamente potrebbe non essere assicurato, se si avesse quale unica stella polare la massimizzazione dei profitti.

La Cassa Centrale, che opera sempre all’interno dell’organizzazione Raiffeisen, oltre a prestare alcune attività di natura bancaria a favore della clientela privata, eroga servizi ausiliari alle singole Casse Raiffeisen in ragione di espresse previsioni statutarie. Inoltre, è a quest’ultime associata all’interno della Federazione delle Cooperative Raiffeisen.

Il legislatore con il d.l. n. 18 del 2016, ha ritenuto che il legame giuridico ed economico che avvince i soggetti in questione dovesse essere ulteriormente intensificato, tanto da aver previsto con il comma 1 bis dell’art. 33 TUB, l’adesione a un gruppo bancario cooperativo quale condizione per il rilascio dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività bancaria in forma di banca di credito cooperativo. Ha chiarito la Sezione che il sistema “Raiffeisen” è presente non solo in Italia, ma anche in Austria, Germania e Svizzera nelle forme di sistema bancario cooperativo, che risulta essere stato oggetto di disamina da parte della Commissione Europea con la decisione dell’11 giugno 2002 (noto come caso “Lombard”), proprio in relazione ad una violazione del previgente art. 81 TFUE inerente ad accordi e pratiche concordate violativi della concorrenza da parte di istituti bancari austriaci tra i quali anche il gruppo delle casse di credito rurale compresa la Raiffeisen Zentralbank. In quell’occasione la Commissione Europea valutò ai fini dell’attribuzione della responsabilità per la riscontrata violazione del previgente art. 81 TFUE, la Raiffeisen Zentralbank quale vertice di un gruppo articolato su tre livelli rappresentato dalle altre Casse Raiffeisen, individuando un unico soggetto responsabile per gli accordi e pratiche concordate conclusi con altri istituti bancari.

Ha poi ricordato la Sezione che la finalità della disciplina sulla concorrenza è quella di salvaguardare una concorrenza effettiva anche in omaggio a quanto stabilito dall’art. 101 TFUE. Da ciò deriva che i soggetti destinatari del provvedimento sanzionatorio nel caso di imprese restrittive devono necessariamente poter essere considerate come imprese che agiscono in modo autonomo sullo stesso mercato rilevante.

L’indipendenza nella gestione economica delle imprese sanzionate rappresenta un prius logico, il cui accertamento non può che precedere ogni alta valutazione in merito alla ricorrenza dell’illecito antitrust.

Nel caso sottoposto al suo esame, la Sezione ha escluso che un’indipendenza tra le Casse Raiffeisen non è predicabile, dal momento che le stesse fanno parte di un sistema legittimamente instaurato, al fine di assicurare secondo i citati principi del “mutualismo” e del “localismo” l’esercizio di attività bancaria, quale l’impiego alle famiglie, attraverso un meccanismo che fonda su di una segmentazione territoriale e si rivolge in modo assolutamente prevalente ai soci delle Casse.

Il meccanismo in esame risulta coordinato da una Cassa centrale, che eroga servizi alle singole Casse, tra i quali anche servizi informativi. Si tratta in tutta evidenza di un sistema che non opera secondo meccanismi concorrenziali e che da strategie competitive interne non trarrebbe alcun ragionevole beneficio. Del resto, la circostanza che in passato solo la Cassa Renon ha aperto uno sportello nel Comune di Bolzano, ampliando così la propria zona di competenza, lascia intendere come un simile comportamento sia del tutto isolato e non rappresentativo di un clima concorrenziale tra le singole Casse.

(2) Ha affermato la Sezione che in caso di intese per effetto devono sussistere tutti gli elementi comprovanti che il gioco della concorrenza è stato, di fatto, impedito, ristretto o falsato in modo significativo. La stessa giurisprudenza, ha, però, ha precisato che anche l’accertamento della sussistenza di una intesa “per oggetto” non può prescindere dal tenore delle disposizioni dell'intesa stessa, dagli obiettivi che si intendono raggiungere, dal contesto economico e giuridico nel quale l'intesa stessa di colloca. Nella valutazione di tale contesto, occorre prendere in considerazione anche la natura dei beni o dei servizi coinvolti e le condizioni reali del funzionamento e della struttura del mercato o dei mercati in questione (Cons. St., sez. VI, 23 settembre 2019, n. 6314). Nello stesso senso si muove anche la giurisprudenza comunitaria. Da ultimo, infatti, Corte Giust., 26 settembre 2018, C-99/17, ha chiarito che: “Il criterio giuridico fondamentale per determinare se un accordo o una pratica concordata comporti una restrizione della concorrenza "per oggetto", ai sensi dell'articolo 101, paragrafo 1, TFUE, risiede nel rilievo che un siffatto accordo o una siffatta pratica concordata presenta, di per sé, un grado di dannosità per la concorrenza sufficiente per ritenere che non sia necessario individuarne gli effetti. Per valutare se un tipo di coordinamento tra imprese presenti un grado sufficiente di dannosità per essere considerato come restrizione della concorrenza «per oggetto», occorre riferirsi segnatamente alla sua portata, agli obiettivi che esso mira a raggiungere, nonché al contesto economico e giuridico nel quale esso si colloca. Nell'ambito della valutazione di detto contesto, occorre altresì considerare la natura dei beni o dei servizi interessati nonché le condizioni reali del funzionamento e della struttura del mercato o dei mercati in questione”.

In definitiva, la non necessità di valutare gli effetti dell’intesa non può tradursi nell’assoluta indifferenza che l’intesa in questione sia idonea ad alterare in maniera consistente l’equilibrio concorrenziale. Non è necessario, quindi, provare che lo scambio di informazioni rilevanti abbia prodotto in concreto effetti restrittivi della concorrenza, ma è sufficiente e necessario dimostrare che abbia l'attitudine a produrne.

In questa prospettiva non può che essere condivisa la valutazione operata dal primo giudice che ha evidenziato la macroscopica inidoneità di un cartello formato da imprese che complessivamente rappresentano solo il 25/30% del mercato a produrre un apprezzabile effetto anticoncorrenziale, alla luce del fatto che i consumatori avrebbero comunque avuto a disposizione numerose e valide alternative (il rimanente 70/75% del mercato) tali da rendere inutile qualsiasi ipotetica collusione.