Il valore identitario non è di per sé sufficiente per assoggettare un immobile o un’area al vincolo di tutela

• Tar Lazio, sez. II quater, 27 gennaio 2021, n. 1080 - Pres. Scala, Est. Rizzetto

Paesaggio – Tutela - Valore identitario – Insufficienza ex se. 

     Il solo valore identitario non è sufficiente per assoggettare un immobile o un’area al vincolo di tutela previsto dall’art. 136, d.lgs. n. 42 del 2004, essendo richiesto anche lo specifico requisito estetico della “bellezza naturale” dei luoghi (1).


 

(1) Ha ricordato la sentenza che la Sezione ha avuto modo di inaugurare la giurisprudenza sul primo “vincolo vestito” costituito dal d.m. 25 gennaio 2010, con cui è stato dichiarato bene paesaggistico, ai sensi dell’art. 136 del Codice, l’Agro Romano tra la via Laurentina e Ardeatina – atto con cui è stato avviato un processo di tutela dell’intera Campagna Romana, proseguito con la dichiarazione delle Tenute Storiche di Torre Maggiore con d.m. 27 ottobre 2017 e di recente con il vincolo della parte tra Via Nettunense e l’Agro Romano apposto con d.m. 11 marzo 2020 – risolvendo le numerose controversie intercorse tra il Comune, la Regione, le Associazioni e privati proprietari con una serie di sentenze che hanno definito un quadro di principi per l’interpretazione e l’applicazione delle novità codicistiche.
Ha aggiunto la sentenza che a distanza di dieci anni da quelle pronunce sono intervenuti nuovi ed ulteriori elementi che meritano di essere considerati con particolare attenzione.
Innanzitutto è stata meglio focalizzata la nozione di paesaggio a seguito dell’analisi delle diverse versioni dell’art. 131 del Codice, in cui è stata approfondita la distinzione tra paesaggio inteso come “forma del territorio” (come percepito nel suo valore identitario dalle Comunità che vi abitano e lavorano, riconoscendo tra i paesaggi anche quelli “della vita quotidiana”, che senza avere caratteri di pregio, “tuttavia raccontano una loro storia e presentano una loro identità”)ed i beni paesaggistici veri e propri (oggetto di tutela del Codice), ulteriormente differenziando, nell’ambito di tale ultima categoria, le “bellezze di natura” contemplate dall’art. 136, di cui è stato di recente rivalutato il valore estetico-percettivo-storico-culturale, rispetto ai beni ambientali - culturali (cd. beni paesaggistici diffusi), tutelati ex lege, per l’appartenenza alle categorie indicate dall’art. 142 (con molti ripensamenti per quanto riguarda l’eventuale “riassorbimento” delle zone di interesse archeologico nell’ambito dei beni ex art. 136), a prescindere da qualunque “pregio intrinseco”, solo in considerazione dell’essere “elementi costitutivi del paesaggio” (di valore identitario in quanto ne determinano la fisionomia).
In particolare quest’ultima distinzione, nell’ambito della composita ed eterogenea nozione di beni paesaggistici, risulta ancora attuale, come si evince dal fatto che l’art. 138 sancisce che “La proposta di vincolo è formulata con riferimento ai valori storici, culturali, naturali, morfologici, estetici espressi dagli aspetti e caratteri peculiari degli immobili o delle aree considerati ed alla loro valenza identitaria in rapporto al territorio in cui ricadono”, in cui la congiunzione “e” ha valore aggiuntivo e non avversativo. Nel regolamento approvato con r.d. 3 giugno 1940, n. 1357 (da qui Regolamento) – le cui previsioni restano in vigore, ai sensi dell’art. 158 del Codice, “fino all'emanazione di apposite disposizioni regionali di attuazione”, “in quanto applicabili”- viene altresì precisato, all’art. 9, che nella scelta se assoggettare o meno a vincolo l’immobile o l’area, si deve tener presente “1) che fra le cose immobili contemplate dall'art. 1, n. 1, della legge sono da ritenersi compresi quegli aspetti e quelle conformazioni del terreno o delle acque o della vegetazione che al cospicuo carattere di bellezza naturale uniscano il pregio della rarità; 2) che la singolarità geologica è determinata segnatamente dal suo interesse scientifico; 3) che a conferire non comune bellezza alle ville, ai giardini, ai parchi concorrono sia il carattere e l'importanza della flora sia l'ambiente, soprattutto se essi si trovino entro il perimetro di una città e vi costituiscano una attraente zona verde; 4) che nota essenziale d'un complesso di cose immobili costituenti un caratteristico aspetto di valore estetico e tradizionale è la spontanea concordanza e fusione fra l'espressione della natura e quella del lavoro umano; 5) che sono bellezze panoramiche da proteggere quelle che si possono godere da un punto di vista o belvedere accessibile al pubblico, nel qual caso sono da proteggere l'uno e le altre.” 
Pertanto il solo valore identitario non è di per sé sufficiente per assoggettare un immobile o un’area al vincolo di tutela previsto dall’art. 136, essendo a tal fine richiesto anche, come requisito cumulativo, che si aggiunge al requisito proprio, quello del valore intrinseco dell’oggetto, del sito da tutelare, come “luogo dell’anima” o come “bellezza naturale” (nelle diverse declinazioni del “borgo pittoresco”, del sublime delle vette delle montagne o dell’orrido, della “curiosità” di una bizzarria della natura etc.), che costituisce una condizione indefettibile che non è stata “superata” dalla nuova concezione di paesaggio (che include anche la categoria del “bello di natura” oltre che i beni ambientali diffusi e lo stesso paesaggio-territorio privo di qualità).  

In tale prospettiva è stato opportunamente chiarito che “la eliminazione con la lettera d) del comma 1 dell'art. 136 del riferimento alle bellezze panoramiche "considerate come quadri naturali", dapprima previsto nell'art. 1 della legge 1497 del 1939 (poi limitato alla sola parola "quadri" nel d.lgs. n. 490 del 1999), non comporta, di per sé, effetti di limitazione della proprietà privata equivalendo sempre la visione delle bellezze panoramiche a quella di quadri naturali ed essendo perciò siffatta nozione, in quanto ulteriormente esplicativa di un già chiaro contenuto estetico, priva di valenza giuridica aggiuntiva, tanto più essendo rimasta identica la restante parte della disposizione”. È stato perciò ribadito che “il vincolo paesaggistico relativo alle bellezze naturali (art. 136, comma 1, lett. d) del D. Lgs. n. 42/2004) riguarda la bellezza estetica e panoramica offerta dalla natura, il c.d. “quadro naturale”, salvaguarda il panorama e le visuali e protegge “il paesaggio quale interesse pubblico alla tutela della bellezza dei luoghi nel loro insieme, quindi rispetto alla sua fruibilità visiva da parte della collettività” (Cons. Stato, Sez. IV, 19 febbraio 2013, n. 1022). 

E ciò vale persino per quei beni paesaggistici “identitari” per eccellenza, quali i centri storici “dal caratteristico aspetto”, di cui all’art. 136 lett. c) del Codice, per i quali la dottrina ha chiarito che l’endiadi “valore estetico e tradizionale” va intesa nel senso del doppio requisito, dovendo il giudizio sul notevole interesse paesaggistico soddisfare non solo il criterio “tradizionale”, ma anche quello “estetico”, trattandosi di requisiti cumulativamente richiesti. 

Si tratta di una precisazione che va tenuta in particolare considerazione nel caso in esame, in cui, appunto, il compendio immobiliare dell’Università ricorrente viene ad essere assoggettato a vincolo con il provvedimento in esame proprio ai sensi all’art. 136 lett. c) del Codice, oltre che dell’art. 136 lett. d), come bellezza panoramica o punto di vista panoramico.

È pertanto richiesto un quid pluris, oltre al tradizionale aspetto, alla caratteristica identitaria, anche per classificare il “paesaggio agrario” - cioè quella parte di territorio caratterizzato da “naturale vocazione agricola” - nell’ambito di paesaggio agrario “di rilevante valore”, che presuppone che sia soddisfatto anche l’ulteriore e specifico requisito del “rilevante valore paesistico per l’eccellenza dell’aspetto percettivo, scenico e panoramico”, come precisato dall’art. 24 delle Norme del PTPR. 

In conclusione, l’evoluzione recente delle riflessioni sul tema in esame ha progressivamente messo a fuoco l’esigenza di differenziare la gravosità del regime giuridico vincolistico in corrispondenza del grado di valore del bene paesaggistico protetto - che deve rispondere alle ragioni dell’estetica, quale “causa” del vincolo, non riducibili, pertanto, al mero valore identitario dei luoghi, che costituisce solo un motivo “aggiuntivo”, incidente sulla dimensione territoriale della sua rilevanza (per cui alcuni meritano di essere tutelati in funzione della loro rilevanza nazionale, mentre altri sono di interesse solo regionale, o addirittura locale: a parità di spettacolarità della veduta, un conto è l’ermo colle di Leopardi, ed altro conto è, pur con l’analoga configurazione, quella di Colle Amato oppure di Colle Paganello, che sono di particolare “affezione” per il loro valore “identitario” per i fabrianesi, ma non per gli jesini) - facendo implicitamente richiamo ai principi di ragionevolezza e proporzionalità (ad esempio nello scegliere tra sottoporre a vincolo un fondo come bene culturale di tipo archeologico oppure come mera zona di interesse archeologico, oppure tra vincolare un sistema lacuale solo come bene paesaggistico o come bene culturale, nel vincolo di destinazione di uno studio di artista etc.), per evitare di incorrere in quegli “eccessi di tutela” non giustificati (un rischio sempre più incombente in un contesto di crescente espansione delle categorie dei beni da tutela e di intensificazione dell’attività vincolistica) ed addirittura in talune occasioni controproducenti rispetto alle stesse finalità di tutela perseguite.

Tali principi hanno acquisito sempre più considerazione nel settore in esame a seguito della trasformazione del provvedimento di vincolo da atto meramente “dichiarativo” dell’interesse paesaggistico “notevole” ex art. 136 ad atto che prescrive direttamente le modalità di gestione dello stesso, indicandone le trasformazioni e gli usi compatibili (come già previsto dallo stesso legislatore del 1939 e dal regolamento del 1940); tale trasformazione ha reso non più attuale la contrapposizione tra il momento della “valutazione tecnica” (operata sulla base della “monorotaia del solo interesse culturale-paesaggistico”) che caratterizzava la prima fase (in cui l’Autorità è chiamata a verificare le caratteristiche del bene ed il loro grado al fine di “dichiararlo” bene culturale o paesaggistico) – cioè a “verificare” l’esistenza dei “presupposti di fatto” per l’assoggettamento del bene a vincolo (si fa per dire, dato che trattasi di “giudizio di valore” e non di “giudizio di fatto”) - e la successiva fase della “gestione del vincolo” – che attiene propriamente alle “scelte d’azione” – in cui si ammette invece la presenza di un momento di “valutazione discrezionale” anche di altri interessi co-primari concomitanti.  

Anche se l’inclusione nel medesimo Codice tende a sfumare la differenza tra i beni paesaggistici ed i beni culturali, accomunati nella prima fase (quella dell’individuazione ed assoggettamento a vincolo) dall’utilizzo del medesimo strumento giuridico (la cd. “dichiarazione” del loro valore), occorre considerare che, nella seconda fase (quella della gestione del vincolo), sono sottoposti a regimi differenti. I primi, infatti, si caratterizzano per essere costituti da beni che per loro stessa natura non sono destinati esclusivamente ad un mera “fruizione contemplativa” (come nel caso della maggior parte dei beni culturali, quelli mobili), ma per essere sfruttati anche per altre utilità, ove interessino terreni (in primis per attività produttive), che possono essere d’interesse anche generale (a differenza dello sfruttamento edificatorio che risponde all’interesse particolare del solo proprietario). Analogie e differenze che li caratterizzano rispetto ai beni ambientali culturali di cui all’art. 142, che lo stesso legislatore del 1985 aveva considerato anche sotto il profilo della loro naturale destinazione alla fruizione pubblica in quanto “beni comuni”, la cui valorizzazione risponde ad un interesse generale, che viene riproposta dallo stesso Codice. 

L’impostazione conservativa della tutela dei beni paesaggistici sancita nell’ultima versione del Codice, unitamente alla perdita di rango del “principio dello sviluppo sostenibile”, rischia di risultare controproducente rispetto alle stesse finalità prefissate, come evidenziato dalla dottrina, specie nei confronti di alcuni tipi di paesaggio – in particolare con riferimento al paesaggio agrario, che costituisce un “bene paesaggistico vivo e dinamico”, che si modifica per il solo agire delle forze della natura – che finirebbero per essere addirittura danneggiati da vincoli troppo stringenti che ne impedissero lo sfruttamento con una sufficiente redditività, determinandone l’abbandono ed il ritorno a selva incolta dei relativi terreni. Pertanto, se da un lato si valorizza l’esigenza di protezione del paesaggio agrario, anche al fine di contenere quel fenomeno di espansione della città verso la periferia (che comporta il parallelo degrado dei centri storici che vengono, per conseguenza, ad essere abbandonati), dall’altro lato, rischia di essere compromesso da vincoli eccessivamente rigidi, che ne limitino la naturale vocazione produttiva, imponendo determinate coltivazioni non più redditizie a causa della globalizzazione dei mercati agricoli, contribuendo al grave fenomeno dell’abbandono dei campi.
Si tratta dei cd. “effetti perversi del vincolo”, che costituiscono una minaccia sia per i beni paesaggistici sia per i beni culturali immobili (esemplare la vicenda del vincolo sull’ex Cinema America) che confermano la ragionevolezza della scelta del legislatore del 1939 di limitare la tutela ai soli beni che presentano valore paesistico o culturale di grado eminente (per cui non è sufficiente un interesse culturale o paesaggistico “semplice”, ma questo deve essere ulteriormente qualificato in considerazione del suo “grado”, che deve essere di rango eminente, come precisato dal legislatore con vari aggettivi: “particolare, rilevante/notevole/non comune” etc.), al fine di scongiurare il rischio di “vincolare tutto per non tutelare nulla”. In tale prospettiva, lo stesso legislatore ha indicato la necessità di fare applicazione, nel procedimento di vincolo, di criteri di valutazione che facessero riferimento al pregio, alla rappresentatività ed alla rarità tenendo conto delle particolari caratteristiche e tipologie del bene da proteggere (specificamente individuati per i beni culturali sin dalla CM 1974 e desumibili per i beni paesaggistici dalla legge 1939 e regolamento del 1940, applicabile fino all’adozione delle norme attuative delle Regioni).