Affidamento del servizio pubblico di trasporto con lotti comprensivi della gestione di servizi di trasporto su ruote e trasporto ferroviario

• Tar Piemonte, sez. II, 14 febbraio 2018, n. 219 - Pres. Testori, Est. Malanetto

Contratti della Pubblica amministrazioni – Lotti – Affidamento servizio pubblico di trasporto – Trasporto su gomma e ferroviario – Lotti disomogenei – Illegittimità.

        È illegittimo l’avviso di preinformazione relativo ad una gara per un contratto di servizio pubblico di trasporto che configuri lotti disomogenei, comprensivi della gestione di servizi di trasporto su ruote e trasporto ferroviario limitatamente ad alcune linee ferroviarie marginali; l’abbinamento di prestazioni afferenti a segmenti di mercato strutturalmente eterogenei, senza oggettiva giustificazione economica o funzionale, consentirebbe ad un ristretto numero di operatori ferroviari di traslare il loro peculiare potere di mercato anche al più aperto mercato del trasporto su gomma, con effetti di distorsione della concorrenza ammissibili solo in presenza di specifici e comprovati presupposti di efficientamento del servizio (1).

(1) Ha chiarito il Tar che la gara è stata oggetto di attenzione da parte dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato la quale, con specifico riferimento al prospettato abbinamento del trasporto su gomma e su ferro, ha evidenziato che “una scelta di questo tipo rischia di discriminare soggetti che non dispongono dei titoli necessari per operare nel settore ferroviario e che, tuttavia, sarebbero interessati a partecipare ad eventuali gare per l’affidamento dei servizi di trasporto pubblico su gomma, laddove questi fossero messi a gara separatamente da quelli su ferro”.  

Ha aggiunto che la soluzione di abbinamento necessario ferro-gomma appare ampiamente discutibile alla luce delle stesse valutazioni dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato espresse nell’ “Indagine conoscitiva IC47, condizioni concorrenziali nel mercato del trasporto pubblico locale, del 1° giugno 2016”; in tale documento è stato posto in evidenza come sia controversa la possibilità di raggiungere economie di scopo “in relazione all’integrazione tra tipologie diverse di servizio (es. ferro-gomma). In quest’ultimo caso, l’impatto negativo sulla concorrenza prodotto da affidamenti aventi ad oggetto servizi integrati ferro-gomma potrebbe essere particolarmente forte, poiché sono pochissimi gli operatori in grado di fornire entrambi i servizi ed in genere si tratta degli incumbent nel trasporto ferroviario.” 

L’abbinamento del trasporto su gomma ad una porzione di quello ferroviario (peraltro dichiaratamente marginale) presenta un elevato rischio anticoncorrenziale alla luce delle caratteristiche di questi mercati, come descritte nella medesima indagine conoscitiva dall’AGCM; in particolare, dall’indagine, si evince che, in Italia, il 70% del TPL è garantito dal trasporto su gomma, il cui mercato è costituito su scala nazionale da circa 1000 aziende mentre, in ambito ferroviario, “sono attive poco più di 20 aziende, in un contesto di struttura dell’offerta di tipo monopolistico ove, accanto alla società Trenitalia s.p.a. controllata da Ferrovie dello Stato Italiane s.p.a., vi sono piccoli operatori locali ‘ex concessi’ (di solito pubblici) ed integrati verticalmente”.    

Ancora i due mercati hanno strutturalmente esigenze molto diverse in quanto, nel trasporto su gomma, sempre secondo le analisi condotte dall’AGCM, le economie di scala sono contenute, ottenendosi addirittura delle diseconomie oltre una certa dimensione produttiva; le dimensioni produttive limite ideali vengono individuate, in seguito a studi empirici, in un valore di 4 milioni di km/annui; per contro il livello ottimale di produzione su ferro si attesta sui 40 milioni di treni km/anno, con una dimensione ottimale del bacino di servizio tendenzialmente persino più ampia di quella regionale. La struttura delle economie di scala suggerisce dunque che il mercato del trasporto su gomma è potenzialmente aperto alle piccole e medie imprese, mentre molto meno lo è quello su ferro. Rispetto a quest’ultimo si aggiunga che, come evidenziato dalla difesa delle ricorrenti, secondo la D.G.R 17/10/2016 n. 8-4053 la regione Piemonte si sta orientando per l’affidamento diretto di gran parte dei servizi ferroviari puri.    

In siffatto contesto l’abbinamento di due servizi eterogenei, senza alcuna giustificazione che supporti l’evidente effetto restrittivo della concorrenza che la scelta induce, non sembra al collegio compatibile con la normativa vigente; anche infatti a voler ritenere che l’avviso di preinformazione – il cui contenuto trova disciplina nel regolamento CE n. 1370/2007 - non rientri tra gli atti elencati dall’art. 51, d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (bando, lettera di invito e relazioni), nei quali deve essere esplicitata la motivazione della mancata suddivisione in lotti (nel caso specifico, tra due servizi tra loro eterogenei), l’obbligo di suddividere in lotti e di evitare “artificiose aggregazioni degli appalti” incide, al di là degli oneri motivazionali espliciti, sulla struttura della gara; l’avviso di preinformazione disegna a priori questa struttura secondo modalità non conformi ai principi dettati dall’art. 51 del codice dei contratti, ed è per tale aspetto sindacabile ed illegittimo.