Il Consiglio di Stato ha reso il parere sul decreto relativo alla adesione alla gestione unitaria delle prestazioni creditizie e sociali

• Cons. St., sez. atti norm., 25 gennaio 2021, n. 91 - Pres. Troiano, Est. Rotondo

Pensione - Gestione unitaria prestazioni creditizie e sociali – Adesione – Decreto adottato di concerto tra il Ministro del lavoro e il Ministro dell’economia e finanze – Parere favorevole.

         Il Consiglio di Stato ha reso parere favorevole sullo schema di decreto relativo alla adesione alla gestione unitaria delle prestazioni creditizie e sociali,  evidenziando la necessità che siano indicate quali norme regolamentari previgenti siano ritenute applicabili e compatibili con le disposizioni dello stesso decreto, così da eludere spazi di incertezza nell’applicazione della disciplina nei riguardi soprattutto dei nuovi soggetti che aderiranno alla Gestione unitaria delle prestazioni creditizie e sociali  (1). 

 (1) Ha chiarito la Sezione che lo schema di decreto, recante “Adesione alla gestione unitaria delle prestazioni creditizie e sociali”, adottato di concerto tra il Ministro del lavoro e il Ministro dell’economia e finanze, dà attuazione all’art. 1, comma 483, l. 27 dicembre 2019, n. 160. 

La fonte normativa primaria stabilisce che i pensionati già dipendenti pubblici che fruiscono di trattamento a carico della Gestione speciale di previdenza dei dipendenti dell'amministrazione pubblica, già iscritti all' INPDAP, oggi alla Gestione speciale di previdenza dei dipendenti dell'amministrazione pubblica, amministrata dall'INPS, nonché i dipendenti o pensionati di enti e amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, iscritti ai fini pensionistici presso enti o gestioni previdenziali diverse dalla predetta Gestione speciale di previdenza, che alla data di entrata in vigore della predetta legge non risultano iscritti alla gestione unitaria delle prestazioni creditizie e sociali di cui all'art.1, comma 245, l. 23 dicembre 1996, n. 662, possono aderire alla stessa, previa comunicazione scritta all'INPS della volontà di adesione. La comunicazione della volontà di adesione alla gestione unitaria delle prestazioni creditizie e sociali deve essere perentoriamente effettuata entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto ed è irrevocabile. 

La gestione unitaria delle prestazioni creditizie e sociali è stata istituita, presso l’INPDAP, con l’art. 1, comma 245, l. n. 662 del 1996. 

La materia è stata disciplinata dapprima con decreto 28 luglio 1998, n. 463, del Ministro del Lavoro e della previdenza sociale, di concerto con il Ministro del Tesoro, del bilancio e della programmazione economica (Regolamento recante norme per la gestione unitaria delle prestazioni creditizie e sociali istituita presso I' INPDAP, da adottarsi ai sensi dell'articolo 1, comma 245, l. 23 dicembre 1996, n. 662). A seguito dell’entrata in vigore dell’articolo unico, comma 347, l. 23 dicembre 2005, n. 266, è stato emanato un successivo decreto del Ministro dell'economia e finanze 7 marzo 2007, n. 45, recante “Regolamento di attuazione dell'articolo unico, comma 347, l. 23 dicembre 2005, n. 266” in materia di accesso alle prestazioni creditizie agevolate erogate dall'INPDAP. 

A seguito della soppressione dell’INPDAP, ad opera dell’art. 21, d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214, le relative funzioni sono state attribuite all'INPS. 

Ha ricordato la Sezione che la Gestione Unitaria delle prestazioni creditizie e sociali è il fondo a cui sono iscritti obbligatoriamente i dipendenti pubblici afferenti alla Gestione ex Inpdap dell’Inps. 

Detto fondo è stato definito nel 1996 con l’intento di assicurare il finanziamento delle attività con finalità sociale che non farebbero parte dell’ambito previdenziale dell’Inpdap (ente ormai confluito nell’Inps). 

L’iscrizione alla Gestione unitaria delle prestazioni creditizie e sociali permette di fruire di diverse prestazioni creditizie e sociali (formule agevolate di accesso al credito, linee di credito che prevedono l’erogazione di piccolo prestiti, finanziamenti pluriennali, mutui ipotecari, vacanze studio per i giovani, borse di studio anche a livello universitario, interventi assistenziali). 

L’accesso alle prestazioni sociali e creditizie è concesso esclusivamente a quanti sono iscritti al suddetto Fondo. 

L’iscrizione è obbligatoria per tutti i dipendenti pubblici che appartengono alla Gestione Dipendenti Pubblici (nota anche come Gestione ex-INPDAP). 

La possibilità di iscriversi alla Gestione unitaria è stata estesa, con il d.m. n. 45 del 2007, ai dipendenti e i pensionati delle altre amministrazioni pubbliche. 

La scadenza per l’iscrizione volontaria da parte di questi soggetti era fissata al 31 maggio 2008. Di conseguenza, solo i lavoratori pubblici che hanno manifestato entro tale data la volontà di iscrizione alla Gestione unitaria hanno la possibilità di richiedere le prestazioni concesse dal Fondo. 

A seguito dell’entrata in vigore della l. 27 dicembre 2019, n.160 (“Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020/2022”), è diventata norma dell’ordinamento giuridico la possibilità, per i dipendenti pubblici e per i pensionati, già dipendenti pubblici, non iscritti alla Gestione unitaria delle prestazioni creditizie e sociali, di aderire alla stessa gestione, caratterizzata dal prelievo dello 0,35% della retribuzione contributiva dei dipendenti pubblici che obbligatoriamente o volontariamente vi aderiscono (così detto “Fondo dello 0,35%”). 

La norma primaria ha, in pratica, riaperto i termini di iscrizione al Fondo per coloro che non avevano esercitato il diritto nei termini previsti dal d.m. n. 45 del 2007 (31 maggio 2008) ovvero, se dipendenti o pensionati assunti o cessati dopo il 31 maggio 2008, entro i termini stabiliti dalle disposizioni emanate dall’Istituto. 

Essa prevede l’adozione, entro novanta giorni dall’entrata in vigore della Legge di Bilancio, quindi entro il 30 marzo 2020, di un decreto ministeriale, adottato dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali di concerto con il Ministro dell’economie e finanze, con il quale definire le disposizioni attuative della nuova norma. 

Solo in seguito all’adozione del regolamento interministeriale, i lavoratori del pubblico impiego, nonché i pensionati ex dipendenti pubblici non iscritti alla Gestione unitaria delle prestazioni creditizie e sociali, potranno aderire alla Gestione, con adesione irrevocabile, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del medesimo decreto, con una comunicazione scritta indirizzata all’INPS secondo le forme e le modalità sancite nello stesso provvedimento ministeriale, e quindi attivare tutte le possibilità in termini di prestazioni, prestazioni di welfare e credito, che il Fondo offre. 

La Sezione, con riferimento alle scelte operate dal ministero, non ha mosso rilievi di carattere generale. 

Tuttavia, con riferimento alla formulazione delle singole disposizioni, essa osserva che il decreto in esame ripropone sostanzialmente le norme contenute nella fonte normativa primaria cui dà attuazione, limitandosi per il resto, a fare rinvio “Per quanto applicabili e compatibili con le disposizioni di cui al presente decreto […] alle disposizioni di cui al decreto 28 luglio 1998, n. 463, del Ministro del Lavoro e della previdenza sociale, di concerto con il Ministro del Tesoro, del bilancio e della programmazione economica e al decreto 7 marzo 2007, n. 45 del Ministro dell'Economia e delle finanze”. 

Sennonché, nella relazione illustrativa di accompagnamento al decreto si legge che “[…] si è provveduto a predisporre un nuovo regolamento recante “Adesione alla gestione unitaria delle prestazioni creditizie e sociali di cui all’articolo 1, comma 245, della legge 23 dicembre 1996, n. 662”. 

La Sezione ha affermato che, sotto il profilo della tecnica legislativa, il decreto non pare perseguire lo scopo preannunciato (“predisporre un nuovo regolamento”), poiché interviene sulla materia con un terzo regolamento che si aggiunge ai decreti 28 luglio 1998, n. 463 e 7 marzo 2007, n. 45, mediante rinvii statici ai primi due utilizzando una formula (in termini: “per quanto applicabili e compatibili con le disposizioni di cui al presente decreto”) alquanto generica, possibile fonte di dubbi quanto alla disciplina in concreto applicabile, tale cioè da ingenerare incertezze nei destinatari nonché difficoltà di coordinamento sistematico e di organicità della disciplina anche per gli stessi operatori del settore, laddove la funzione precipua del regolamento dovrebbe essere quella di apportare chiarezza e semplificazione nel campo normativo. 

La Sezione ha quindi ritenuto opportuno che il Ministero chiarisca nel decreto, in modo più stringente, quali norme regolamentari previgenti lo stesso reputi “applicabili e compatibili con le disposizioni di cui al presente decreto”, così da eludere spazi di incertezza nell’applicazione della disciplina nei riguardi soprattutto dei nuovi soggetti che aderiranno alla Gestione. ​​​​​​​