Effetti dell’annullamento giurisdizionale - Ricorso dell’AGCM sui criteri di riparto del budget sanitario in Sicilia

• C.g.a. 10 novembre 2021, n. 994 – Pres. De Nictolis, Est. Boscarino

Processo amministrativo – Decisioni - Di annullamento – Effetti. 

Sanità pubblica - Strutture sanitarie accreditate – Diniego di contrattualizzazione – Omessa impugnazione – Conseguenza. 

 

     E’ possibile graduare l'efficacia delle decisioni giurisdizionali di annullamento di un atto amministrativo (1). 

         Le strutture accreditate che, pur aspirando alla contrattualizzazione (e quindi all’apertura al mercato), abbiano prestato acquiescenza ai dinieghi di contrattualizzazione emesso dall’Azienda sanitaria di riferimento o addirittura non abbiano nemmeno formulato istanza non possono trarre beneficio dalla statuizione giurisdizionale favorevole intervenuta sul ricorso proposto da altre strutture (2). 



(1) Ha chiarito la giurisprudenza (Cons. St. n. 2755 del 2011) che: se di regola, in base ai principi fondanti la giustizia amministrativa, l'accoglimento della azione di annullamento comporta l'annullamento con effetti ex tunc del provvedimento risultato illegittimo, con salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa, tuttavia, quando l’applicazione di tale principio risulterebbe incongrua e manifestamente ingiusta, ovvero in contrasto col principio di effettività della tutela giurisdizionale, la regola dell'annullamento con effetti ex tunc dell'atto impugnato a seconda delle circostanze deve trovare una deroga, o con la limitazione parziale della retroattività degli effetti, o con la loro decorrenza ex nunc ovvero escludendo del tutto gli effetti dell'annullamento e disponendo esclusivamente gli effetti conformativi; la legislazione ordinaria non preclude al giudice amministrativo l'esercizio del potere di determinare gli effetti delle proprie sentenze di accoglimento; dagli artt. 121 e 122 c.p.a. emerge che la rilevata fondatezza di un ricorso d'annullamento può comportare l'esercizio di un potere valutativo del giudice, sulla determinazione dei concreti effetti della propria pronuncia, potere che va riconosciuto al giudice amministrativo in termini generali, quando si tratti di determinare la perduranza o meno degli effetti di un provvedimento; il giudice amministrativo, nel determinare gli effetti delle proprie statuizioni, deve ispirarsi al criterio per cui esse, anche le più innovative, devono produrre conseguenze coerenti con il sistema e congruenti; la giurisprudenza comunitaria ha da tempo affermato che il principio dell'efficacia ex tunc dell'annullamento, seppur costituente la regola, non ha portata assoluta e che la Corte può dichiarare che l'annullamento di un atto (sia esso parziale o totale) abbia effetto ex nunc o che, addirittura, l'atto medesimo conservi i propri effetti sino a che l'istituzione comunitaria modifichi o sostituisca l'atto impugnato (C.G.U.E., 5 giugno 1973, causa C-81/72, Commissione delle Comunità Europee c. Consiglio delle Comunità Europee; Corte di Giustizia, 25 febbraio 1999, Parlamento europeo c. Consiglio dell'Unione europea, in C-164/97 e 165/97); tale giurisprudenza ha poi trovato un fondamento testuale nel secondo comma dell'art. 264 (ex 231) del Trattato di Lisbona sul funzionamento della Unione Europea, che non contiene più il riferimento delimitativo alla categoria dei regolamenti.
Sulla questione è intervenuta l’Adunanza Plenaria che, con decisione n. 13 del 22 dicembre 2017, ha affermato come la deroga alla retroattività trovi fondamento, più che nel principio di effettività della tutela giurisdizionale, nel principio di certezza del diritto: si limita la possibilità per gli interessati di far valere la norma giuridica come interpretata, se vi è il rischio di ripercussioni economiche o sociali gravi, dovute, in particolare, all’elevato numero di rapporti giuridici costituiti in buona fede sulla base di una diversa interpretazione normativa.
Da tali orientamenti emerge quindi la possibilità, ormai riconosciuta, di modulare sul piano temporale gli effetti della decisione giurisdizionale (cfr. anche Corte giust. comm. ue C-41/11, Inter-Environnement Wallonie; C.G.U.E., C-379/15, Association France Nature Environnement; Comunicazione della Commissione del 28 aprile 2017).
Applicando tali principi emerge, anzitutto, che la opzione di attribuire al giudicato l’efficacia conformativa solo per il futuro prescinde da un criterio di meritevolezza o meno dell’operato dell’Amministrazione (sebbene non possa negarsi l’obiettiva incertezza circa la portata delle disposizioni a tutela della concorrenza alla stregua della giurisprudenza dell’epoca, tale da aver determinato lo stesso Giudice di primo grado ad adottare statuizioni di segno opposto) e rende irrilevante il riferimento alla data di deposito della decisione appellata piuttosto che alla diversa data, antecedente, di notificazione del ricorso.
Infatti, ciò che il Giudice deve tenere in conto è l’esistenza o meno di “ripercussioni economiche o sociali gravi, dovute, in particolare, all’elevato numero di rapporti giuridici costituiti in buona fede sulla base di una diversa interpretazione normativa (Ad. Plen. n. 13/2017)”, che nel caso in questione non può essere negata. 

(2) Il C.g.a. ha escluso che tale preclusione potrebbe ovviare l’AGCM, tenuto conto della natura giuridica dell’interesse tutelato mediante il ricorso ex art. 21 bis, l. n. 287 del 1990, ossia l’interesse pubblico alla tutela e alla promozione del mercato e della concorrenza, in funzione del quale viene riconosciuta una legittimazione processuale straordinaria che consente la proposizione del ricorso a prescindere dall'iniziativa di singoli che lamentino una lesione diretta e immediata della loro sfera giuridica ed anche oltre gli ordinari termini di decadenza.
Viene così in evidenza la lesione del principio di libera concorrenza a seguito di un ricorso proposto dall'Autorità di settore che, attivando la legittimazione straordinariamente attribuita dal legislatore, fa valere l'interesse generale al corretto dispiegarsi del mercato.
L’AGCM, quindi, anche nel chiedere l’esecuzione del giudicato è portatrice di un interesse generale, e non di una somma di interessi individuali, per cui deve escludersi che possa agire nell’interesse di singoli che non abbiano tempestivamente impugnato i provvedimenti lesivi, cosa che determinerebbe un aggiramento dei termini decadenziali di impugnazione e l’elusione delle regole in tema di inoppugnabilità degli atti (gli uni e le altre funzionali alla rapida definizione e certezza dei rapporti fra cittadini e p.a.).
D’altra parte, le strutture che si siano, invece, tempestivamente gravate avverso gli atti di rigetto della richiesta di contrattualizzazione sarebbero comunque tutelate in virtù della propria singola impugnazione.
Nel bilanciamento, quindi, fra le varie posizioni si evince che dall’efficacia ex nunc della statuizione nessun soggetto verrebbe pregiudicato tra coloro che non siano rimasti acquiescenti al provvedimento di cui si discute.
E d’altra parte, alla luce della circostanza che il ricorso ex 21 bis citato è proposto oltre i termini di decadenza e non è richiesto che sia notificato a tutti i beneficiari del provvedimento, si perviene alla conclusione che il ricorso in questione tenda soprattutto ad un risultato conformativo per il futuro e non ripristinatorio; risultato conformativo che è perciò il solo per il quale l’AGCM potrà eventualmente agire in sede di ottemperanza, in mancanza dell’ auspicabile adeguamento spontaneo della Regione per le annualità successive a quelle oggetto del presente giudizio.