Concorsi riservati ai docenti di musica precari delle Istituzioni di Alta formazione artistica musicale e coreutica (Afam) statali e statizzazione delle Afam non statali

• Cons.St., sez. VI, 30 dicembre 2020, n. 8529 – Pres. Montedoro, Est. Lopilato

Pubblica istruzione – Concorso - Concorsi riservati ai docenti di musica precari Riserva al personale docente che abbia prestato tre anni di servizio nelle Istituzioni di Alta formazione artistica musicale e coreutica (Afam) statali e non anche nelle Afam non statali – D.M. n. 597 del 2018 – Legittimità. 

     E’ legittimo il decreto del Ministero dell’istruzione, dell’Università e della Ricerca del 14 agosto 2018, n. 597, il quale ha previsto che l’inserimento in apposite graduatorie nazionali per l’attribuzione di incarichi di insegnamento a tempo indeterminato o determinato sia riservato, ai sensi dell’art. 1, comma 655, l. 27 dicembre 2017, n. 205, esclusivamente al personale docente che abbia prestato tre anni di servizio nelle Istituzioni di Alta formazione artistica musicale e coreutica (Afam) statali e non anche nelle Afam non statali (1). 


 

(1) Ha chiarito la Sezione che la l. 21 dicembre 1999, n. 508 è stata adottata al fine della riforma «delle Accademie di belle arti, dell'Accademia nazionale di danza, dell'Accademia nazionale di arte drammatica, degli Istituti superiori per le industrie artistiche (Isia), dei Conservatori di musica e degli Istituti musicali pareggiati». Il comma 7 dello stesso art. 2 ha demandato a regolamenti di delegificazione la disciplina concreta di vari profili delle Istituzioni Afam, tra i quali quelli relativi: i) alle «procedure di reclutamento del personale»; ii) agli ordinamenti didattici. Il successivo comma 8 ha previsto i principi e criteri direttivi, tra i quali la «possibilità di prevedere, contestualmente alla riorganizzazione delle strutture e dei corsi esistenti e, comunque, senza maggiori oneri per il bilancio dello Stato, una graduale statizzazione, su richiesta, degli attuali Istituti musicali pareggiati e delle Accademie di belle arti legalmente riconosciute, nonché istituzione di nuovi musei e riordino di musei esistenti, di collezioni e biblioteche, ivi comprese quelle musicali, degli archivi sonori, nonché delle strutture necessarie alla ricerca e alle produzioni artistiche» (lett. e).
Per quanto attiene al reclutamento, in attesa dell’adozione del regolamento di disciplina della procedure di reclutamento del personale, è stato adottato l’art. 19, comma 2, d.l. 12 settembre 2013, n. 104, il quale ha previsto che: «Il personale docente che non sia già titolare di contratto a tempo indeterminato nelle istituzioni dell’alta formazione artistica, musicale e coreutica, che abbia superato un concorso selettivo ai fini dell’inclusione nelle graduatorie di istituto e abbia maturato almeno tre anni accademici di insegnamento presso le suddette istituzioni alla data di entrata in vigore del presente decreto, è inserito (…) in apposite graduatorie nazionali utili per l’attribuzione degli incarichi di insegnamento a tempo determinato in subordine alle graduatorie di cui al comma 1 del presente articolo, nei limiti dei posti vacanti disponibili». Il predetto regolamento di delegificazione è stato emanato con d.P.R.  7 agosto 2019, n. 143, recante «le procedure e le modalità per la programmazione e il reclutamento del personale docente e del personale amministrativo e tecnico del comparto Afam».
Per quanto attiene agli ordinamenti didattici, l’art. 11 d.P.R. 8 luglio 2005, n. 212, la cui rubrica reca «Istituzioni non statali», ha previsto che, in attesa dell’adozione dello specifico regolamento di delegificazione, «l'autorizzazione a rilasciare i titoli di Alta formazione artistica, musicale e coreutica può essere conferita, con decreto del Ministro, a istituzioni non statali già esistenti alla data di entrata in vigore della legge».
Su un piano specifico di disciplina, che rileva in questa sede, l’art. 1, comma 655 della legge n. 205 del 2017 ha previsto che: «Il personale docente che non sia già titolare di contratto a tempo indeterminato nelle istituzioni di cui al comma 653 che abbia superato un concorso selettivo ai fini dell'inclusione nelle graduatorie di istituto e abbia maturato, fino all'anno accademico 2020/2021 incluso, almeno tre anni accademici di insegnamento, anche non continuativi, negli ultimi otto anni accademici, in una delle predette istituzioni nei corsi previsti dall'articolo 3 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 luglio 2005, n. 212, e nei percorsi formativi di cui all'articolo 3, comma 3, del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca 10 settembre 2010, n. 249, è inserito in apposite graduatorie nazionali utili per l'attribuzione degli incarichi di insegnamento a tempo indeterminato e determinato, in subordine alle vigenti graduatorie nazionali per titoli e di quelle di cui al comma 653, nei limiti dei posti vacanti disponibili. L'inserimento è disposto con modalità definite con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca».
L’art. 1, comma 653, della predetta legge, richiamato dal suddetto comma 655, ha previsto che: i) «al fine di superare il precariato nelle istituzioni dell'alta formazione artistica musicale e coreutica sono stanziati 1 milione di euro per l'anno 2018, 6,6 milioni di euro per l'anno 2019, 11,6 milioni di euro per l'anno 2020, 15,9 milioni di euro per l'anno 2021, 16,4 milioni di euro per l'anno 2022, 16,8 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2023 al 2025, 16,9 milioni di euro per l'anno 2026, 17,5 milioni di euro per l'anno 2027, 18,1 milioni di euro per l'anno 2028 e 18,5 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2029»; ii) «a decorrere dall'anno 2018 le graduatorie nazionali di cui all'articolo 19, comma 2, del decreto-legge 12 settembre 2013, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2013, n. 128, sono trasformate in graduatorie nazionali ad esaurimento, utili per l'attribuzione degli incarichi di insegnamento con contratto a tempo indeterminato e determinato, in subordine alle vigenti graduatorie nazionali per titoli. Il personale delle graduatorie nazionali di cui al secondo periodo resta incluso nelle medesime anche a seguito dell'emanazione del regolamento di cui all'articolo 2, comma 7, lettera e), della legge 21 dicembre 1999, n. 508».
Ad avviso della Sezione tali disposizioni devono essere interpretate nel senso che esse si riferiscono soltanto al personale docente dell’Afam statali e non anche delle Afam non statali. 
A tale risultato si perviene in applicazione dei seguenti criteri interpretativi.
Sul piano letterale, il generico riferimento alle Afam, senza distinzione tra Afam statali e non statali, non può costituire elemento determinante ai fini dell’ampliamento del campo applicativo della disposizione a tutte le istituzioni scolastiche. Il legislatore, come risulta dalla normativa generale sopra riportata e contrariamente a quanto sostenuto dagli appellanti, quando ha inteso fare esplicito riferimento alle Afam non statali le ha espressamente qualificate come tali e ciò sin dalla legge fondamentale del 1999.
Sul piano sistematico, vengono in rilievo una serie di indici che depongono nel senso della limitazione del significato alle sole Afam statali. Il primo indice, che valorizza lo stesso contesto normativo in cui è collocata la norma in esame, è rappresentato dalla interpretazione coordinata dei commi sopra riportati. Il comma 655, al fine di individuare il perimetro applicativo soggettivo della norma e, dunque, il personale docente che potrà essere inserito nelle graduatorie nazionali ai fini dell’attribuzione degli incarichi di insegnamento, rinvia al comma 653, il quale, nell’indicare le somme stanziate a tali fini, fa riferimento al bilancio statale. Il che pone in correlazione, come correttamente rilevato dal primo giudice, le somma stanziate e le Afam statali.
Il secondo indice, che valorizza un contesto normativo più ampio, è rappresentato dal contenuto dell’art. 22-bis del decreto legge 24 aprile 2017, n. 50, il quale prevede che «a decorrere dall'anno 2017, gli istituti superiori musicali non statali e le accademie non statali di belle arti (…) sono oggetto di graduali processi di statizzazione e razionalizzazione» (comma 1). Tale norma demanda ad appositi decreti del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, la definizione dei criteri per la statizzazione, che consistono, in particolare, nella determinazione delle relative dotazioni organiche e, soprattutto, nella «verifica delle modalità utilizzate per la selezione del predetto personale, prevedendo ove necessario il superamento di specifiche procedure concorsuali pubbliche, l'anzianità maturata con contratti di lavoro flessibile, pari ad almeno tre anni, anche non continuativi, negli ultimi otto anni e la valutazione di titoli accademici e professionali». Il Ministero dell’istruzione ha fatto presente di aver avviato con gli altri Ministeri interessati, con nota 28 novembre 2020, la costituzione di un apposito tavolo di consultazione per la redazione del decreto di fissazione dei criteri. Si è precisato che il personale assunto con procedura selettiva potrà transitare nei ruoli dello Stato se in servizio alla data del 24 aprile 2017. Da quanto riportato risulta come il legislatore e il Governo abbiamo previsto due procedure complementare ma differenti per il personale in servizio presso Afam statali e non statali, che tengono conto delle oggettive diversità tra tale personale derivante soprattutto dalle modalità di assunzione. Il che giustifica ulteriormente la riserva degli stanziamenti per la creazione di graduatorie nazionali ai fini dell’attribuzione di incarichi di insegnamento soltanto a favore delle Afam statali.
Il terzo indice, che valorizza lo stesso contesto costituzionale in cui si inserisce la norma in esame, è rappresentato dall’art. 33, comma 3, Cost, il quale dispone che «enti e privati hanno il diritto di istituire scuole ed istituti di educazione, senza oneri per lo Stato». Si tratta di una scelta costituzionale che impone di distinguere le istituzioni scolastiche statali e non statali, con chiara preclusione, in questo specifico ambito, di operatività del principio di sussidiarietà orizzontale (art. 118, comma 4, Cost.), che, al contrario, postula una preferenza per lo svolgimento di attività di interesse pubblico da parte di soggetti privati ove questi siano in grado di offrire prestazioni adeguate. Ciò non implica, ovviamente, che il legislatore non possa decidere di creare particolari canali di accesso al personale precario presso istituzioni scolastiche non statali ma questo può avvenire sulla base di una espressa e chiara presa di posizione da parte del legislatore stesso.
Sul piano della ratio legis, dai lavori preparatori non emergono elementi per ritenere che vi sia stata la volontà di includere nell’ambito applicativo del comma 655 anche il personale delle Afam non statali. Risulta, invero, agli atti del processo formativo delle norme in esame, soltanto la dichiarazione del Ministro dell’epoca, il quale ha affermato, in data 1° dicembre 2017, che l’approvazione della finanziaria del 2018 avrebbe consentito anche di fissare «i criteri per la statizzazione», il che fa emergere ancora più chiaramente la volontà legislativa e governativa di dare avvio a due percorsi complementari e differenti per il perseguimento dell’obiettivo comune di superare il precariato presso le Afam.
​​​​​​​La Sezione peraltro, pur confermando la legittimità del d.m. 14 agosto 2018, n. 597, ha però rivolto all’Amministrazione una raccomandazione affinché acceleri la statizzazione del personale precario delle Afam non statali al fine di completare i complessi processi di riforma delle istituzionali scolastiche pubbliche e private.