Assistenza diretta, in Veneto, con prestazioni comprese nei Lea affidate a medici anche privi di specializzazione

• Tar Veneto, sez. III, ord., 29 dicembre 2020, n. 1324 - Pres. Farina, Est. Falferi

Sanità pubblica – Regione Veneto - Assistenza diretta ai pazienti con prestazioni comprese nei Lea – Conferimento ai medici, anche privi di specializzazione, di incarichi individuali con contratto di lavoro autonomo anche per lo svolgimento di funzioni ordinarie – Art. 1, comma 2, l. reg. n. 48 del 2018 - Artt. 3, 32, 117, comma 2, lett. l), e comma 3, Cost. – Non manifesta infondatezza ​​​​​​​

         E’ rilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli artt. 3, 32, 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, Cost., la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 2, l. reg. Veneto 28 dicembre 2018, n. 48 (recante ”Piano socio-sanitario regionale 2019-2023”), nella parte in cui approva, quale parte integrante della legge medesima, il Piano socio-sanitario 2019-2023 limitatamente alla parte in cui questo prevede che “allo scopo di garantire l’erogazione delle prestazioni di assistenza diretta ai pazienti comprese nei Lea, le aziende sanitarie possono, in via eccezionale, conferire a medici incarichi individuali con contratto di lavoro autonomo anche per lo svolgimento di funzioni ordinarie” e che “qualora risulti oggettivamente impossibile il reperimento di medici in possesso della specializzazione richiesta, la selezione potrà essere estesa anche a medici in possesso di diploma di specializzazione in disciplina equipollente o affine. Qualora il reperimento di professionisti risulti infruttuoso anche con l’estensione alle discipline equipollenti o affini, si potrà procedere al reclutamento di medici privi del diploma di specializzazione sulla base di linee di indirizzo regionali che definiscano le modalità di inserimento dei medesimi all’interno delle strutture aziendali e di individuazione degli ambiti di autonomia esercitabili col tutoraggio del personale strutturato. Le Regioni potranno anche organizzare o riconoscere percorsi formativi dedicati all’acquisizione di competenze teorico-pratiche negli ambiti di potenziale impiego di medici privi del diploma di specializzazione” (1). 

(1) Ad avviso della Sezione la questione sollevata appare anche non manifestamente infondata per le ragioni di seguito esposte: in relazione all’art. 117, comma 3, Cost., per contrasto con i principi fondamentali posti dal legislatore statale nella materia concorrente della “tutela della salute”, tra i quali devono annoverarsi sia i principi relativi alle modalità di accesso al SSN, sia e soprattutto quelli relativi ai requisiti e ai titoli professionali di accesso al SSN del personale medico affidatario degli incarichi. 

Le censurate disposizioni normative regionali del PSSR 2019-2023, invero, consentendo il reclutamento presso il SSR di medici non specializzati, intervengono sui titoli professionali del personale medico affidatario degli incarichi a tempo determinato e si prestano ad incidere sulla qualità delle relative prestazioni rese all’utenza (Corte Costituzionale n. 174 del 2020 e n. 38 del 2020). 

In relazione all’art. 117, comma secondo, lett. l), e comma terzo, Cost., per violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di “ordinamento civile” e per contrasto con le vigenti disposizioni statali costituenti principi fondamentali dell’ordinamento in materia di “coordinamento della finanza pubblica”. 

In particolare, il comma 5 bis dell’art. 7, d.lgs. n. 165 del 2001 stabilisce che “E' fatto divieto alle amministrazioni pubbliche di stipulare contratti di collaborazione che si concretano in prestazioni di lavoro esclusivamente personali, continuative e le cui modalità di esecuzione siano organizzate dal committente anche con riferimento ai tempi e al luogo di lavoro. I contratti posti in essere in violazione del presente comma sono nulli e determinano responsabilità erariale. (….)”; il successivo comma 6 dispone che “Fermo restando quanto previsto dal comma 5-bis, per specifiche esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire esclusivamente incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria”, in presenza degli specifici presupposti di legittimità ivi individuati; il comma 1 dell’art. 36 del medesimo decreto dispone che “Per le esigenze connesse con il proprio fabbisogno ordinario le pubbliche amministrazioni assumono esclusivamente con contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato seguendo le procedure di reclutamento previste dall’articolo 35”; il successivo comma 2 prevede che le amministrazioni possano stipulare contratti di lavoro subordinato a tempo determinato, contratti di formazione e lavoro e contratti di somministrazione di lavoro a tempo determinato, nonché avvalersi di forme contrattuali flessibili “soltanto per comprovate esigenze di carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale e nel rispetto delle condizioni e modalità di reclutamento stabilite dall'articolo 35”, con esclusione, pertanto del ricorso a tale tipologia contrattuale per un fabbisogno ordinario, per una durata indeterminata e soggetta a rinnovo e in relazione a situazioni non caratterizzate da esigenze eccezionali e transitorie. 

Le censurate previsioni normative regionali, essendo relative alla fase prodromica e funzionale all’instaurazione del rapporto di lavoro, afferiscono alla competenza esclusiva dello Stato in materia di “ordinamento civile” e appaiono in contrasto con le citate disposizioni statali che forniscono coordinate e vincoli per le Pubbliche Amministrazioni che intendono avvalersi di contratti di lavoro flessibile (Corte Costituzionale n. 251 del 2016); in particolare, le ragioni giustificative poste alla base della previsione regionale del PSSR (impossibilità di reperire medici in possesso della specializzazione richiesta ovvero in disciplina equipollente o affine) non appaiono integrare i presupposti cui il comma 6 dell’art. 7, d.lgs. n. 165 del 2001 subordina la possibilità di conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria e che individua ipotesi di progetti specifici e determinati, ovvero specifiche situazioni in cui si richiede che la prestazione abbia natura temporanea e altamente qualificata e comunque di durata preventivamente determinata che, invece, la previsione regionale non contempla. 

Le previsioni regionali censurate appaiono, altresì, in contrasto con i principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica (art. 117, comma terzo, Cost.) non essendo chiarito se il reclutamento del personale estraneo alla pubblica Amministrazione avvenga nel rispetto delle percentuali previste dall’art.19, comma 6, d.lgs. n.165 del 2001. 

Infine, la norma appare incostituzionale in relazione agli artt. 3 e 32 Cost., in quanto il complessivo sistema normativo delineato dalla ricordate disposizioni nazionali (art. 15, comma 7, d.lgs. n. 502 del 1992, art. 24, d.P.R. n. 483 del 1997 e art. 21, d.lgs. n. 368 del 1999) risulta funzionale al perseguimento sull’intero territorio nazionale dei fondamentali principi costituzionali di eguaglianza e di tutela del diritto alla salute e all’assistenza sanitaria, nonché della connessa necessità di garantire l’uniformità del trattamento normativo ed economico del personale sanitario a rapporto convenzionale. ​​​​​​​