Alla Corte di Giustizia Ue se le quote latte comprendano anche i quantitativi di latte per la produzione di formaggi DOP da esportare extra UE

• Tar Lazio, sez. II ter, 26 giugno 2019, n. 8308 – Pres. Morabito, Est. Gatto Costantino

Agricoltura – Quote latte – Estensione a quantitativi di latte per la produzione di formaggi DOP - Da esportare extra UE – Rimessione alla Corte di Giustizia UE

            Devono essere rimesse alla Corte di Giustizia Ue le questioni: 1) “se i Reg. CEE n. 856/1984, artt. 1, 2 e 3; n. 3950/1992 art. 1 e 2, comma 1; n. 1788/2003, art.1, comma 1,e 5 e nr. 1234/07 artt. 55, 64 e 65, e relativi allegati, in quanto rivolti alla tutela dell’equilibrio tra domanda ed offerta di prodotti lattiero-caseari nel mercato UE, debbano interpretarsi nel senso di escludere dal computo delle “quote latte” la produzione rivolta all’esportazione in paesi extra UE di formaggi DOP, in maniera conforme agli obiettivi di tutela fissati per questi ultimi prodotti dal Regolamento CEE n. 2081/1992, art. 13, come confermato dal Reg. 510/2006 e Regolamento 1151/2012, artt. 4 e 13, in applicazione dei principi di cui agli artt. 32 (ex 27), 39 (ex 33), 40 (ex 34), 41 (ex 35) del TFUE”;  2) in caso di risposta affermativa, “se tale disciplina, cosi interpretata, osti all’inclusione nei quantitativi di riferimento individuali, delle quote di latte destinate alla produzione di formaggi DOP destinati all’export extra europeo, così come risultante dall’art. 2 del Decreto-legge 28 marzo 2003, n. 49, convertito con modifiche in legge 30 maggio 2003, n. 119, ed art. 2 della legge 26 novembre 1992, n. 468, nella parte in cui è richiamato dal predetto art. 2 DL 49/2003”; in subordine, laddove dovesse ritenersi che tale interpretazione non sia corretta, 3) “se i Reg. CEE n. 856/1984, artt. 1, 2 e 3; n. 3950/1992 art. 1 e 2, comma 1; n. 1788/2003, art.1, comma 1,e 5 e nr. 1234/07 artt. 55, 64 e 65, e relativi allegati (insieme alle norme nazionali italiane di recepimento di cui all’ art. 2 del Decreto-legge 28 marzo 2003, n. 49, convertito con modifiche in legge 30 maggio 2003, n. 119, ed art. 2 della legge 26 novembre 1992, n. 468, nella parte in cui è richiamato dal predetto art. 2 DL 49/2003) che includono e non escludono dal computo del quantitativo assegnato agli Stati membri il latte utilizzato per la produzione di formaggi DOP esportati o destinati al mercato dei paesi extracomunitari e nella misura di detta esportazione, siano in contrasto con le finalità di tutela di cui al Reg. CEE n. 2081/1992, che protegge le produzioni DOP, con particolare riferimento all’art. 13, come confermato dal Reg. CEE nr. 510/2006 e dal Reg. 1151/2012, nonché con riferimento anche agli scopi di tutela di cui all’art. 4 di quest’ultimo e siano altresì in contrasto con gli artt. 32 (ex 27), 39 (ex 33), 40 (ex 34), 41 (ex 35) del TFUE e con i principi di certezza del diritto, legittimo affidamento, proporzionalità e non discriminazione, nonché di libera iniziativa economica ai fini dell’esportazione extra UE”.

(1) Ha chiarito il Tar che nella materia di “quote latte”, le esigenze di tutela dell’equilibrio tra offerta e domanda di prodotti lattiero caseari attengono alla dimensione solo interna alla UE del mercato, in maniera conforme alla identificazione di tale nozione secondo gli artt. 26 (ex 14) e 27 (ex 15) del TFUE. Pertanto, dovrebbe ritenersi che il latte destinato alla produzione di formaggi DOP da esportarsi extra UE non sarebbe da computarsi nel calcolo delle quote e dei relativi quantitativi nazionali di riferimento, dai quali andrebbe escluso.

Alla descritta valenza della nozione di “mercato” si perviene da più argomenti di approfondimento.

Il regolamento 856/1984 era esplicito nel riferirsi alla situazione del “mercato dei prodotti lattiero-caseari nella Comunità”.

Posto che i regolamenti successivi reiterano – con modificazioni solo di procedimento o di termini quantitativi e temporali – il sistema di prelievo costituito dal regolamento 856/1984, è evidente che la dimensione (solo) continentale del mercato, quale contesto di tutela, si è reiterata e mantenuta nell’evoluzione della disciplina.

Il preambolo del Regolamento 1898/1987 – come confermato dal 51° considerando del Reg. 1234/2007 - è parimenti esplicito nel rilevare la necessità “tutelare il consumatore e a creare condizioni di concorrenza non distorsive tra i prodotti lattiero-caseari e i prodotti concorrenti” mediante norme sulla denominazione, volte a prevenire fenomeni di concorrenza con prodotti similari, conservando validità alle “misure nazionali volte a limitare la fabbricazione e la commercializzazione di tali prodotti nel loro territorio”, quindi senza riferimenti espliciti alla fabbricazione ed alla commercializzazione per l’export extra UE.

Tale assunto non appare smentito dall’esame della giurisprudenza della Corte di Giustizia che, con particolare riferimento alla sentenza del 25 marzo 2004 (C- 480), sembra riferirsi alla sorte della produzione destinata al consumo “interno” della UE, non offrendo significativi riferimenti atti a ritenere che in detto sistema debbano essere limitate anche la produzione e la commercializzazione di prodotti lattiero-caseari DOP destinati all’export extra UE.

Pertanto, sembrerebbe difettare il presupposto giuridico-funzionale per includere i quantitativi di latte per la produzione di formaggi DOP da esportare extra UE nell’ambito dei quantitativi nazionali di riferimento, ed è per tale ragione necessario richiedere alla Corte di Giustizia di chiarire se la corretta interpretazione dell’art. 1, comma 1, del regolamento CE nr. 1788/2003 e 55 comma 1 e 2 del regolamento CE nr. 1234/2007, sia nel senso che il prelievo debba avvenire “sui quantitativi di latte vaccino o di altri prodotti lattiero-caseari commercializzati nel corso del periodo di dodici mesi” nel solo mercato UE; e che i “i quantitativi di riferimento nazionali stabiliti nell'allegato I” (all. I parte XVI ed all. XI del reg. 1234/2007) siano da intendersi corrispondentemente (ossia con esclusione dei quantitativi destinati alla produzione di prodotti DOP per l’export extra UE; e così, analogamente, per le altre definizioni di rilievo di cui all’art. 5 del reg. 1788/2003, come trasfuse nell’art. 65 del Reg. 1234/2007).

In caso affermativo, deve altresì chiedersi alla Corte di Giustizia se le disposizioni così interpretate ostino alla disciplina nazionale di recepimento (ed i conseguenti provvedimenti amministrativi di applicazione), nella parte in cui include e non esclude dal computo delle quote, i quantitativi di latte destinato alla produzione DOP per l’export extra UE.

In subordine, ove dovesse ritenersi che la disciplina di cui al regolamento 1788/2003 all’art. 1, comma 1, come recepite e trasfuse nel regolamento CE nr. 1234/2007, per la genericità delle definizioni in esso accolte (all’art. 5 del reg. 1788/2003 ed art. 65 reg. 1234/07, citati) comporti che il computo della produzione lattiero casearia in UE debba essere comprensivo anche delle quote finalizzate alla produzione di formaggi DOP per l’export extra UE, se ne prospetta l’illegittimità per contrasto con le finalità di tutela del DOP, in ragione della specialità di quest’ultima disciplina; per contrasto con i principi di libera iniziativa economica ed imprenditoriale ai fini dell’esportazione extra UE; per eccesso della misura di protezione rispetto alle finalità di tutela del mercato interno che essa persegue e, dunque, per irragionevolezza, sproporzione e violazione del principio di proporzionalità; per violazione dei principi di cui al 51° “considerando” del Regolamento 1234/71 e delle finalità di cui al regolamento 1898/1987 che, nel primo, ha trovato conferma.

A tal fine si consideri quanto segue.

La prospettiva – enunciata in precedenti arresti di giurisprudenza – secondo cui l’inclusione nel sistema del prelievo di un contingentamento anche dei prodotti lattiero caseari DOP costituirebbe il frutto di una (consapevole) scelta strategica compiuta dalla UE, in vista di una “compensazione” della minor produzione con un maggior prezzo del prodotto, non trova una base giuridica in alcuna delle disposizioni di riferimento, che non recano alcun esplicito parametro o indicatore normativo o testuale che ne giustifichi l’assunto.

Si tratta, peraltro, di postulati che – nella descritta ottica della produzione ai fini dell’export extra UE – non trovano neppure diretta corrispondenza nei risultati dell’esperienza comune, in base alla quale è notorio che la domanda estera extra UE di prodotti DOP resta largamente insoddisfatta ed, in quanto tale, genera, in maniera maggiore rispetto al pur ipotizzabile aumento del prezzo, una offerta parallela di prodotti succedanei di minore qualità provenienti da altre aree geografiche e, quindi, una concorrenza non di pari o equivalente qualità, come del resto conferma lo stesso preambolo del regolamento 1898/1987 che si è prima riportato (aspetti inoltre sui quali si soffermano le relazioni richiamate da parte ricorrente e prodotte in atti; sul punto l’Avvocatura non ha allegato riferimenti critici o elementi di giudizio significativi di un diverso contesto di mercato).

In punto di fatto, non può contestarsi che il latte usato per le produzioni DOP:

- avendo caratteristiche specifiche (di localizzazione produttiva, nonché di qualità del prodotto) non corrisponde a quel criterio di genericità che comporta la competizione sul mercato e l’insorgere di effetti inflazionistici, dato che sia la produzione del latte che il suo impiego devono rimanere circoscritti al territorio del DOP;

- si tratta, pertanto, di un prodotto che (in quanto concretamente utilizzato ai fini di cui si discute) non possiede, in sostanza, un mercato ed una utenza propri, diversi ed ulteriori rispetto alle aziende produttrici di DOP;

- in quanto - e nella misura in cui - il prodotto finale è destinato all’esportazione extra UE, nessun rilievo o effetto esso può produrre sul rapporto tra domanda ed offerta di prodotti lattiero caseari nei paesi dell’Unione e nei relativi mercati interni;

- in quanto - e nella misura in cui - il prodotto finale è destinato all’esportazione extra UE, la sua inclusione nel calcolo dei quantitativi di latte assegnati a ciascun Paese membro della UE produce l’effetto di alterare per tutti i paesi il calcolo del quantitativo di prodotto circolante nei mercati interni dell’UE e, di conseguenza, rende inattendibile l’attribuzione dei quantitativi di riferimento nazionali ed, in conseguenza, individuali.

Per tale ragione è del tutto plausibile che – laddove si ritenga di interpretare in tal senso i due regolamenti 3950/1992 e 1788/2003 - l’inclusione nei quantitativi di riferimento della produzione lattiero casearia rivolta alla realizzazione di formaggi DOP destinati all’esportazione extra UE sia un effetto solamente indiretto e non voluto dal legislatore UE.

Per tali ragioni, assoggettare la produzione lattiera-casearia finalizzata al DOP per l’export “extra UE” al medesimo regime generalizzato delle quote latte “intra UE” comporta, in primo luogo, una ingiustificata parità di trattamento per fattispecie in condizioni diverse, delle quali l’una (l’export extra UE) non corrispondente ai presupposti di tutela che il regime di contingentamento persegue per l’altra (l’equilibrio nella produzione interna).

Non è dubitabile, dunque, che le finalità di tutela del DOP vengano frustrate dal blocco della produzione verso i paesi extrauropei, perché proprio in ragione dell’unicità di tali prodotti, il loro contingentamento comporta, come accennato, una domanda estera largamente insoddisfatta.

Quest’ultima, a sua volta, produce una lesione immediata e diretta degli interessi alla concorrenza ed alla qualità dei prodotti che l’art. 13 del Regolamento CEE nr. 2081/1992, come poi sostituito dal Regolamento 510/2006 citato, si propone di tutelare (e degli altri obiettivi poi meglio esplicitati dall’art. 4 del Regolamento 1151/2012), perché comporta che gli spazi di mercato estero sui quali i prodotti DOP non possono espandersi ulteriormente (in ragione dell’indiretto contingentamento, non di limiti oggettivi della produzione), restano nella disponibilità di offerte di prodotti similari, di inferiore qualità, non di provenienza DOP, e che purtuttavia ne imitano le caratteristiche essenziali, con ciò ingenerando altresì possibile confusione nei consumatori proporzionalmente maggiore nella misura in cui il prodotto concorrente del DOP può diffondersi liberamente (se proveniente da aree extraeuropee, perché in tal caso non è contingentato).

Da ciò deriva, a giudizio del Collegio:

- la violazione degli obiettivi di cui all’art. 32 (ex 27) lett. “a” del TFUE in quanto non verrebbe assicurato il massimo sforzo per “promuovere gli scambi commerciali fra gli Stati membri e i paesi terzi”;

- la violazione degli obiettivi di cui all’art. 39 (ex 33) del TFUE, primo comma, lett. a) e b) (ossia “a) incrementare la produttività dell'agricoltura, sviluppando il progresso tecnico, assicurando lo sviluppo razionale della produzione agricola come pure un impiego migliore dei fattori di produzione, in particolare della manodopera; b) assicurare così un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell'agricoltura);

- l’omessa considerazione della lett. “a) del comma 2 dell’art. 39 cit., in quanto non risulterebbe adeguatamente apprezzato e valorizzato “il carattere particolare dell'attività agricola che deriva dalla struttura sociale dell'agricoltura e dalle disparità strutturali e naturali fra le diverse regioni agricole”;

- la violazione dei limiti di cui all’art. 40 (ex art. 34), comma 2, del TFUE, laddove quest’ultimo prescrive che “L'organizzazione comune in una delle forme indicate al paragrafo 1 può comprendere tutte le misure necessarie al raggiungimento degli obiettivi definiti all'articolo 39, e in particolare regolamentazioni dei prezzi, sovvenzioni sia alla produzione che alla distribuzione dei diversi prodotti, sistemi per la costituzione di scorte e per il riporto, meccanismi comuni di stabilizzazione all'importazione o all'esportazione”, ma precisa che “Essa deve limitarsi a perseguire gli obiettivi enunciati nell'articolo 39 e deve escludere qualsiasi discriminazione fra produttori o consumatori dell'Unione”.

Nel caso considerato sussiste altresì una evidente discriminazione fra produttori dell’Unione, in quanto le restrizioni finalizzate all’equilibrio del mercato interno UE si applicano anche a coloro tra essi che operano per l’export extra UE, sopportando costi e modalità di produzione maggiori rispetto agli altri produttori comuni.

I limiti imposti alla produzione DOP per l’export extra UE dalla restrizione della produzione generica di latte intra UE costituisce, infine, violazione delle “azioni comuni per lo sviluppo del consumo di determinati prodotti” poste in essere con l’adozione dei regolamenti di tutela del DOP cui si è fatto riferimento, in violazione dell’art. 41 (ex 35) TFUE lett. “b