Alla Corte costituzionale il trasferimento ai Comuni siciliani competenti per territorio delle strade ad uso pubblico e delle relative pertinenze già appartenenti agli ex Consorzi Asi

• C.g.a. 23 febbraio 2022, n. 226 - Pres. De Nictolis, Est. Caponigro

Strade – Sicilia – Trasferimento di strade a uso pubblico - Gestione delle infrastrutture a Irsap – Artt.  19, comma 2, lett. b), e 16, comma 13, l. reg. Sicilia n. 12 del 2008 – Violazione artt. 119, primo, quarto, quinto e sesto comma, 3, 97 Cost. – Rilevanza e non manifesta infondata. 

                       È rilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli artt. 119, primo, quarto, quinto e sesto comma, 3, 97, primo e secondo comma, Cost., nonché all’art. 15, secondo comma, dello Statuto della Regione Siciliana, la questione di legittimità costituzionale del combinato disposto dei vigenti artt.  19, comma 2, lett. b), e 16, comma 13, l. reg. Sicilia n. 12 del 2008, laddove l’art. 19, comma 2, lett. b), prevede il trasferimento ai Comuni siciliani competenti per territorio delle strade ad uso pubblico e delle relative pertinenze già appartenenti agli ex Consorzi Asi, con i connessi obblighi di gestione e manutenzione della viabilità, mentre l’art. 16, comma 13, prevede l’esclusivo versamento al neo istituito Irsap degli oneri di urbanizzazione e costruzione, previsti dalle leggi in materia di urbanistica ed edilizia, relativi alla realizzazione di insediamenti produttivi nelle aree ex Asi (1). 

(1)  V. anche rimessione disposta con la sentenza 23 febbraio 2022, n. 227. 

Ha chiarito il C.g.a. che la ricostruzione del complessivo quadro normativo dettato dalla l. reg. Sicilia n. 8 del 2012 e successive modifiche consente di superare, alla luce di nuove e diverse considerazioni, la declaratoria di manifesta inammissibilità della questione di cui al richiamato parere delle Sezioni Riunite di questo Consiglio di Giustizia Amministrativa n. 412 del 2021. 

L’art. 19, comma 2, l. reg. Sicilia n. 8 del 2012, in origine, aveva previsto, alla lett. f), che il commissario liquidatore “individua i beni immobili strumentali rientranti nel patrimonio indisponibile dei singoli Consorzi la cui proprietà deve essere trasferita all’Istituto” e tra questi “la viabilità e le opere connesse”, sicché il disegno iniziale del legislatore regionale era stato quello di trasferire la proprietà delle strade già di proprietà dei Consorzi ASI all’Istituto di nuova istituzione, con conseguente gestione a carico del nuovo proprietario, vale a dire l’Irsap. 

In coerenza con tale previsione, attributiva all’IRSAP della proprietà delle strade e dei correlativi obblighi di gestione, l’art. 16, comma 13, della stessa l. reg. Sicilia n. 8 del 2012, come modificata dall’art. 11, comma 128, l.r. n. 26 del 2012 e dall’art. 9, comma 1, lettera g), della l. reg. n. 33 del 2021, ha previsto che “gli oneri di urbanizzazione e costruzione, previsti dalle vigenti leggi in materia di urbanistica e di edilizia, relativi alla realizzazione di insediamenti produttivi nelle aree di cui alla presente legge, sono versati esclusivamente all’istituto regionale delle attività produttive, quando questo sarà formalmente costituito con l’approvazione dello statuto”. 

Pertanto, il disegno del legislatore regionale del 2012 aveva una sua intrinseca coerenza, perché, avendo attribuito la proprietà delle strade ed i correlativi obblighi di gestione all’istituendo IRSAP, aveva attribuito allo stesso Istituto anche gli oneri di urbanizzazione e costruzione relativi alla realizzazione di insediamenti produttivi, al fine, verosimilmente, di far fronte agli oneri finanziari occorrenti per la gestione e la manutenzione delle strade. 

Il quadro, tuttavia, è stato alterato dalla modifica all’art. 19, comma 2, della l.r. n. 8 del 2012, operata dall’art. 10 della l.r. n. 10 del 2018, che ha previsto il trasferimento ai comuni competenti per territorio della proprietà delle strade ad uso pubblico e delle relative pertinenze. A tale modifica, non si è accompagnata né una previsione derogatoria rispetto agli obblighi di custodia e manutenzione delle strade, che sono incardinati in capo al proprietario delle stesse, né una modifica dell’art. 16, comma 13, della legge regionale in discorso che, come detto, ha attribuito all’IRSAP gli oneri di urbanizzazione e costruzioni previsti dalle vigenti leggi in materia di urbanistica e di edilizia per la realizzazione di insediamenti produttivi. 

In relazione a tale ultimo profilo, occorre osservare che, ai sensi dell’art. 16, comma 1, d.P.R. n. 380 del 2001 (recepito in ambito regionale, con modifiche, dall’art. 7 della l.r. n. 16 del 2016), gli oneri di urbanizzazione e costruzione costituiscono il quantum dovuto al Comune per il rilascio del permesso di costruire. 

Ne consegue  che il combinato disposto dei vigenti articoli 19, comma 2, lett. b), e 16, comma 13, della l.r. n. 8 del 2012 presenta rilevanti dubbi di compatibilità con diversi parametri costituzionali, in particolare con gli articoli 3, 97 e 119 Cost. nonché con l’art. 15 dello Statuto della Regione Siciliana. 

Nel nostro ordinamento vige il principio di autonomia finanziaria dei Comuni, espressamente declinato sia dall’art. 119 Cost. sia dai singoli statuti delle Regioni speciali e, con specifico riferimento alla Regione Siciliana, dall’art. 15, secondo comma, del relativo statuto, secondo cui “l’ordinamento degli enti locali si basa nella Regione stessa sui Comuni e sui liberi Consorzi comunali, dotati della più ampia autonomia amministrativa e finanziaria”. 

Uno dei principali corollari di tale principio è quello secondo cui, ad ogni trasferimento di funzioni ad un ente territoriale, deve corrispondere un adeguato trasferimento (o un’attribuzione) di risorse economico-finanziarie per farvi fronte. 

Il principio di correlazione fra funzioni e risorse (così ormai correntemente definito in teoria generale) è desumibile, oltre che dalla logica giuridica (e, quindi, dal principio di ragionevolezza, al quale la Corte costituzionale attribuisce, da sempre, valore fondamentale), dall’intero assetto del Titolo V della Carta costituzionale e, in particolare, dai commi primo, quinto e sesto dell’art. 119 della Costituzione, disposizioni costituzionali che nella misura in cui (e nelle parti nelle quali) mirano a garantire uno standard minimo di tutela in favore degli Enti locali – e dunque un valore costituzionale di base – sono ad essi comunque applicabili (e da essi invocabili) a prescindere da ogni delimitazione territoriale, il che risponde al criterio metodologico secondo cui agli enti locali ubicati nelle Regioni a statuto speciale non può essere riconosciuta una autonomia finanziaria inferiore rispetto a quella devoluta agli enti ubicati nelle Regioni a statuto ordinario (cfr., sul tema, ordinanze Cgars 20 febbraio 2019, n. 160; 15 ottobre 2018, n. 556). 

Il primo comma dell’art. 119 della Costituzione stabilisce che “i Comuni … hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa” ed il successivo quarto comma che “le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni … di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite”. 

Tali principi costituzionali, nel caso di specie, appaiono essere stati disattesi dal legislatore regionale. 

Inoltre, il principio di correlazione tra risorse e funzioni costituisce un principio immanente e pervasivo del sistema costituzionale, desumibile, per quanto attiene alla Regione Siciliana, dal richiamato art. 15, secondo comma, dello statuto, secondo cui gli enti locali sono dotati della più ampia autonomia amministrativa e finanziaria, ed il combinato disposto dell’art. 19, comma 2, lett. b) e dell’art. 16, comma 13, l.r. n. 12 del 2018 sembra comunque in contrasto con tale norma statutaria di rango costituzionale. 

La Corte costituzionale, occupandosi della questione del “trasferimento di funzioni senza risorse”, ha affermato che le norme di legge “che consentono operazioni istituzionali di tal fatta” sono costituzionalmente illegittime in quanto lesive del principio di correlazione tra funzioni e risorse, nonché del “principio fondamentale del coordinamento della finanza pubblica” e del “principio dell’equilibrio dei bilanci pubblici”, quando determinano i seguenti due effetti: «a) un’alterazione del “rapporto tra complessivi bisogni regionali [o di altro ente locale] e insieme dei mezzi finanziari per farvi fronte”; b) ed una variazione del rapporto entrate/spese foriero di un “grave squilibrio” nel bilancio». 

Il C.g.a. ritiene che, nella fattispecie disciplinata dalla norma censurata, ciò si verificherebbe, in quanto all’incremento delle attività necessarie ad assicurare la gestione e la manutenzione delle strade trasferite non si accompagna una corrispondente e proporzionale attribuzione di mezzi finanziari. 

In sostanza, il Collegio ritiene che l’introduzione, mediante legge regionale, di un congegno atto ad incidere sui richiamati principi potrebbe costituire una “rottura” dell’ordinario assetto delle competenze legislative stabilite dalla Costituzione e determina una eccessiva compressione dell’autonomia finanziaria degli enti locali comunali. 

In esito al giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 34, comma 2, della l.r. Siciliana n. 22 del 1986, rubricata “Riordino dei servizi e delle attività socio-assistenziali in Sicilia”, nella parte in cui obbliga i Comuni ad assorbire il patrimonio ed il personale delle IPAB soppresse autoritativamente dall’Amministrazione regionale, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 135 del 6 luglio 2020, ha accertato, in relazione alla prima delle due questioni dedotte, la violazione dei principi di autonomia finanziaria degli enti locali, di corrispondenza tra risorse e funzioni, dell’equilibrio di bilancio di buon andamento della pubblica amministrazione (di cui, rispettivamente all’art. 119, primo comma, Cost e all’art. 15, secondo comma, dello Statuto della Regione Siciliana, all’art. 119, quarto e quinto comma, all’art. 119, primo e sesto comma, e all’art. 97 Cost. 

Di conseguenza, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma nella parte in cui prevede: “e i beni patrimoniali sono devoluti al comune, che assorbe anche il personale dipendente, facendone salvi i diritti acquisiti in rapporto al maturato economico”. 

La Corte costituzionale, ancora di recente, con la sentenza n. 155 del 21 luglio 2020, ha posto in rilievo che le norme di legge (nella fattispecie, l’art. 11-quater del d.l. 14 dicembre 2018, n. 135) non devono porre a rischio la corretta ripartizione delle risorse, la necessaria corrispondenza tra queste ultime e le relative funzioni amministrative e, in ultimo, la garanzia del buon andamento dei servizi con quelle risorse finanziati (richiama le sentenze n. 10 del 2016, n. 188 del 2015, n. 4 del 2014 e n. 51 del 2013). 

In particolare, il giudice delle leggi ha affermato che “l’autonomia finanziaria costituzionalmente garantita agli enti territoriali, come costantemente afferma la giurisprudenza di questa Corte, non comporta una rigida garanzia quantitativa e che le risorse disponibili possono subire modifiche e, in particolare, riduzioni”, ma ha poi sottolineato che “la giurisprudenza costituzionale ha allo stesso modo chiarito che tali riduzioni non devono rendere difficile, o addirittura impossibile, lo svolgimento delle funzioni attribuite (ancora sentenza n. 83 del 2019)”. 

In ragione delle descritte coordinate ermeneutiche, il Collegio ritiene che il sistema normativo disegnato con la l.r. n. 8 del 2012, a seguito della modifica apportata all’art. 19, comma 2, dall’art. 10 della l.r. n. 10 del 2018, nel 2018 - con cui il legislatore ha attribuito ai Comuni la proprietà delle strade ex ASI ed i relativi obblighi di gestione e manutenzione, mantenendo contemporaneamente in vita l’art. 16, comma 13, della detta l.r. n. 8 del 2012 che, viceversa, attribuisce all’IRSAP, e non ai Comuni, gli oneri di urbanizzazione e costruzione relativi alla realizzazione di insediamenti produttivi nelle aree ex ASI - concreti un evidente vulnus al principio di corrispondenza tra funzioni attribuite e risorse finanziarie, in quanto all’attribuzione della funzione gestoria e manutentiva delle strade non si accompagna l’attribuzione di adeguati mezzi finanziari, che sarebbero stati fruibili essenzialmente attraverso la percezione degli oneri di urbanizzazione e costruzione. 

Va da sé che tale vulnus, per quanto già evidenziato, riguardi anche i principi costituzionali di autonomia finanziaria dei comuni e di equilibrio del bilancio.  

La lesione al fondamentale principio di corrispondenza tra risorse finanziarie e funzioni attribuite ai Comuni siciliani ed agli altri principi indicati, peraltro, oltre a concretare una possibile ipotesi di violazione dell’art. 119, primo, quarto, quinto e sesto comma, Cost. nonché dell’art. 15, secondo comma, dello Statuto della Regione Siciliana,, determina anche un possibile vulnus all’art. 97 Cost., poiché idonea ad incidere sul buon andamento dei servizi di gestione e manutenzione delle strade trasferite in proprietà, funzioni che non risultano adeguatamente finanziate, e con il principio di parità di trattamento di cui all’art. 3 Cost., atteso che differenzia in modo non immediatamente comprensibile la posizione giuridica dei Comuni siciliani, che hanno l’obbligo di gestire e manutenere le strade trasferite in proprietà senza un’adeguata attribuzione di risorse finanziarie, e la posizione dell’IRSAP che, diversamente, pur non sostenendo le relative spese di gestione e manutenzione della viabilità, percepisce gli oneri di urbanizzazione e costruzione e, ai sensi dell’art. 4 della stessa l.r. n. 8 del 2012, può beneficiare di eventuali contributi regionali e comunali per lo svolgimento delle proprie attività.