All’Adunanza plenaria alcune questioni relative alla materia dell’accesso alle cartelle esattoriali

• Cons.St., sez. IV, ord., 13 dicembre 2021, n. 8288 – Pres. Greco, Est. D'Angelo

Accesso ai documenti – Cartelle esattoriali - Possibilità e limiti – Rimessione all’Adunanza plenaria. 

    Sono rimesse all’Adunanza plenaria alcune questioni relative alla materia dell’accesso alle cartelle esattoriali (1). 

 

(1) Ha ricordato la Sezione che alcune decisioni ammettono tout court l’accesso alle cartelle esattoriali (cfr. sez. IV, 30 novembre 2015, n. 5410; 17 novembre 2016, nn. da 4760 a 4764). Altre affermano in linea di principio l’esistenza del diritto all’accesso alle cartelle di pagamento escludendolo tuttavia se l’agente della riscossione, rispettando determinate formalità, certifichi l’inesistenza di documenti in suo possesso (sez. IV, 31 marzo 2015, nn. da 1696 a 1705). Altre ancora, assunte specialmente in sede cautelare, negano l’accesso alle cartelle, ma ritengono sufficiente a soddisfare l’interesse dell’istante la conoscenza dell’estratto di ruolo, l’avviso di ricevimento e l’attestazione del soggetto notificante, mentre negano l’onere di produrre copia integrale delle cartelle, in quanto non in possesso dell’agente della riscossione, e di fornire ulteriori informazioni (quali quelle su messi e agenti notificatori) non contenute in documenti amministrativi e sulle quali il privato non ha interesse all’accesso (sez. IV, ordinanza 16 giugno 2016, n. 2240; ordinanze 10 marzo 2017, n. 1004, n. 1006, n. 1007; sentenze 26 maggio 2017, n. 2477 e 7 agosto 2017, n. 3947).

In altre pronunce (sez. IV, 6 novembre 2017, n. 5128) si è evidenziato che la questione dell’accesso alle cartelle esattoriali va in concreto declinata avuto riguardo alle modalità di notifica adottate nella specie, nel senso che la piena esplicazione del diritto può trovare un limite obiettivo nella configurazione materiale dell’atto che la richiesta prende a oggetto, cioè nel supporto fisico della cartella esattoriale. Ai sensi dell’art. 26, comma 1, d.P.R. n. 602 del 1973, la notifica può infatti avvenire o ad opera di ufficiali della riscossione o di altri soggetti abilitati o mediante servizio postale con l’invio di raccomandata con avviso di ricevimento o a mezzo P.E.C. secondo le modalità previste dal d.P.R. 11 febbraio 2005, n. 68. Nella prima e nella terza ipotesi resta conservato l’originale dell’atto. In questi casi, il diritto di accesso è dunque facilmente e legittimamente esperibile.   

Ha aggiunto la Sezione che la sentenza della sez. IV del Consiglio di Stato n. 1667 del 26 febbraio 2021 ha affermato che il rifiuto dell’accesso al ruolo ed alla cartella di pagamento non può essere fondato sulla “inesistenza” dei documenti presso l’agente della riscossione, ovvero (quantomeno) sulla impossibilità di riprodurli, pena la illecita disapplicazione di una pluralità di disposizioni di legge e di regolamento e la sussistenza di un’azione amministrativa cui sono estranei basilari principi di documentazione e conservazione degli atti.  

Di segno diverso, cioè per una interpretazione più restrittiva del diritto di accesso in materia, sono invece altre sentenze della Sezione quarta.  

In particolare, nella sentenza n. 5035 del 1° luglio 2021, pur non disconoscendosi in linea di principio l’esistenza del diritto in capo al contribuente di ottenere l’esibizione delle cartelle esattoriali che lo riguardano, è stata affermato che se le cartelle originali sono state prodotte in unico originale notificato al contribuente e l’Amministrazione ha dichiarato di non essere in possesso di altro originale, non sarebbe sussistente un diritto all’accesso (alla stregua di un principio generale nei procedimenti di accesso l’esercizio del relativo diritto non potrebbe che riguardare i documenti esistenti e non anche quelli comunque irreperibili). L’Amministrazione non sarebbe neppure tenuta a conservare per cinque anni le cartelle esattoriali alla luce dell’art. 26, comma 5, d.P.R. n. 602 del 1973 “il concessionario deve conservare per cinque anni la matrice o la copia della cartella con la relazione dell’avvenuta notificazione o l’avviso di ricevimento ed ha l’obbligo di farne esibizione su richiesta del contribuente o dell'amministrazione”. Quindi non un obbligo di conservazione della cartella. 

Alle due tesi sopra richiamate (contrapposte soprattutto sull’onere di conservazione delle cartelle esattoriali alla luce dell’ultimo comma dell’art. 26, d.P.R. n. 602 del 1973) può poi essere aggiunta una ulteriore considerazione che collega il diritto di accesso nel caso in esame al concreto interesse del richiedente. Più nel dettaglio, secondo questa impostazione nella richiesta di accesso, al di là della natura e consistenza dell’atto (estratto del ruolo- cartella), l’interessato dovrebbe dimostrare anche il nesso di strumentalità all’ostensione