Regolamento di organizzazione del Ministero: regole orientative e schema procedimentale

• Cons. Stato, sez. atti norm., 2 ottobre 2023, n. 1254 – Pres. Barra Caracciolo, Est. Cabras

Governo – Consiglio dei ministri – Regolamenti di organizzazione dei Ministeri – Criteri orientativi
 

Nella fase procedimentale di definizione del regolamento di organizzazione di un Ministero, la relazione predisposta per chiarire ed illustrare i termini, le modalità e le ragioni dell’organizzazione e disciplina degli uffici deve illustrare con maggiore puntualità e precisione gli obiettivi perseguiti, la logica sottesa alle opzioni organizzative elaborate e alle modalità prescelte per la loro concreta implementazione.

Devono essere rispettati i seguenti criteri generali:

a) la necessità di orientare l’analitica definizione dell’assetto organizzativo all’individuazione delle funzioni omogenee di pertinenza del ministero, in guisa da evitare le duplicazioni funzionali tra diverse direzioni od uffici, rifuggendo dalla logica di attribuzione dei compiti e dei programmi di attività, quale mero corollario della istituzione dell’organo;

b) l’esigenza di porre una particolare cura nell’enucleazione delle funzioni della unità organizzative alle quali vengono attribuiti compiti di coordinamento, programmazione e pianificazione; occorre individuare puntualmente la relativa base legale e procedere con grande attenzione nell’assegnare alle strutture amministrative compiti molteplici e diversificati, provvedendo in ogni caso ad attribuirgli le necessarie risorse umane, strumentali e finanziarie; non vanno, inoltre, elusi i problemi di coordinamento che la disciplina di tali macro funzioni pone nell’ambito dell’esecutivo, ma anche con istituzioni ed autorità esterne e con i diversi livelli di governo;

c) la chiara distinzione tra strutture con funzioni finali e strutture con funzioni strumentali, evitando che a diverse direzioni sia attribuita, senza il necessario momento di coordinamento e con effetto di moltiplicazione, una attività di varia ed irrelata elaborazione di programmi ed obiettivi;

d) la puntuale perimetrazione delle competenze di supporto rimesse, in via esclusiva, agli uffici di diretta collaborazione, con puntuale indicazione delle modalità di raccordo tra amministrazione e direzione politica e di collegamento delle attività degli uffici;

e) una ragionata verifica della potenziale incidenza delle opzioni organizzative sui risultati complessivamente attesi in ordine alla attività amministrativa orientata all’esercizio delle funzioni. (1)

Governo – Consiglio dei ministri – Regolamenti di organizzazione dei Ministeri – Criteri orientativi – Atto di concerto
 

Nella definizione dello schema regolamentare, ineludibile è il momento del concerto, che esprime, in ordine alla proposta elaborata, in via preliminare, dall’autorità concertante, un’adesione sostanziale, conseguente al concreto apprezzamento di compatibilità degli interessi pubblici a confronto, che abilita del resto alla formulazione di eventuali suggerimenti e alla elaborazione di proposte di modifica o di integrazione.

La sua manifestazione, ancorché non integri un atto unitario e formalmente complesso, ma si atteggi a mero modulo procedimentale, realizza un’effettiva compartecipazione alla elaborazione del provvedimento o dell’atto, per la quale l’autorità concertata esprime sulla proposta elaborata dall’autorità concertante una concreta valutazione di compatibilità con gli interessi di cui è portatrice. (2)

Governo – Consiglio dei ministri – Regolamenti di organizzazione dei ministeri – Schema procedimentale – Decreto
 

L’approvazione del regolamento di organizzazione, con procedura semplificata e con la forma del decreto del Presidente del consiglio dei ministri, si inscrive in una ormai consolidata linea di tendenza che, incidendo sul complessivo sistema delle fonti, registra una sostanziale fuga del procedimento ordinario stabilito dall’articolo 17, commi 2 e 4-bis della legge n. 400 del 1988.

Per effetto del succedersi cadenzato delle reiterate disposizioni derogatorie, si è finito per stabilizzare, trasformandolo in regola, un regime formale alternativo a quello ordinario, dal momento che tutti i regolamenti di organizzazione dei ministeri hanno assunto la forma del d.P.C.M.

Le maggiori criticità, in una prospettiva di sistema, si incentrano:

a) sotto un profilo sostanziale, sulla sistematica sottrazione delle scelte organizzative dell’amministrazione centrale al preventivo vaglio delle Commissioni parlamentari, che pone complessi problemi nei casi in cui l’assetto organizzativo è strutturato, sulla base di norme primarie di recente approvate, con esito incrementale ed è correlativamente prevista una necessaria provvista economica e personale, il cui controllo finisce per essere sottratto al vaglio parlamentare e, in definitiva, al circuito democratico;

b) sotto un profilo formale, sulla obiettiva incertezza indotta nel ben ordinato sistema delle fonti. (3)

(1) Precedenti conformi: Cons. Stato, pareri 1 giugno 2018, n. 1450; 7 ottobre 2016, n. 2059; 6 ottobre 2015, n. 2750; 1 settembre 2015, n. 2473; 18 novembre 2011, n. 4228; 8 giugno 2010, n. 2598; 1 giugno 2010, n. 2527; 3 agosto 2023, n. 1083.