Su alcune questioni in tema di convenzioni urbanistiche e sui limiti dell'accertamento incidentale del giudice amministrativo

• Consiglio di Stato, sezione IV, 17 ottobre 2024, n. 8327 – Pres. Neri, Est. Furno

Giustizia amministrativa – giurisdizione – accertamento in via incidentale – contratto in genere, atto e negozio giuridico – giudice ordinario

Il potere del giudice amministrativo previsto dall’art. 8 c.p.a. di decidere in via meramente incidentale tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui soluzione sia necessaria per dirimere la questione principale, non può sconfinare in una vera e propria tutela dei diritti e consistere, quindi, nella soluzione di controversie riservate al giudice ordinario. Pertanto, al giudice amministrativo non può essere chiesto di accertare la validità di un contratto di acquisto della proprietà eventualmente in contrasto con altro titolo, trattandosi di controversia spettante alla giurisdizione del giudice ordinario. (1).
si v. altresì Cass. civ., sez. un., 10 settembre 2024, n. 24242, secondo cui l’eventuale violazione dei limiti della cognizione incidentale stabiliti dall’art. 8 c.p.a. non configura un eccesso di potere giurisdizionale, ma solo un error in procedendo, commesso dal giudice amministrativo all'interno della sua giurisdizione.

Giustizia amministrativa – giurisdizione – accertamento in via incidentale – contratto in genere, atto e negozio giuridico – doppia alienazione immobiliare – giudice ordinario

L’art. 8 c.p.a. non consente al giudice amministrativo di accertare, in via incidentale, una questione particolarmente delicata, quale quella che viene comunemente sintetizzata con il termine “doppia alienazione immobiliare” in cui viene in rilievo una situazione giuridica complessa per la sussistenza di interessi confliggenti (le ragioni del primo acquirente contrapposte a quelle del primo trascrivente/secondo acquirente) ed intersecante una pluralità di istituti il cui armonico e sistematico coordinamento è particolarmente arduo. Diversamente opinando, il giudice amministrativo avrebbe il compito di valutare, in via meramente incidentale, non solo la priorità temporale dell’acquisto trascritto per primo, ma anche l’eventuale assenza di vizi nei titoli in conflitto, posto che, per comune opinione dottrinale e giurisprudenziale, la trascrizione non ha funzione sanante dei vizi negoziali, con la conseguenza per cui l’efficacia del giudicato coprirebbe, in maniera inammissibile, non soltanto la pronuncia finale, ma anche l’accertamento relativo alla prevalenza di un titolo negoziale su un altro. (2).

Edilizia e urbanistica – piano di lottizzazione – opere di urbanizzazione – obblighi del privato – prescrizione e decadenza

Una volta scaduti i termini di validità della convenzione urbanistica o il diverso termine stabilito dalle parti, l'esercizio di ogni azione legale per l'adempimento delle obbligazioni ivi contenute risulta prescritto se non esercitato entro il successivo termine di dieci anni. Le obbligazioni del privato relative alla convenzione di lottizzazione divengono esigibili con la scadenza della convenzione relativa al piano di lottizzazione, in caso di mancata ultimazione delle opere nei termini, o con l'ultimazione delle opere medesime, se avvenuta prima di detta scadenza, entro e non oltre il successivo termine decennale di prescrizione. Pertanto, la scadenza del termine per l’ultimazione dell’esecuzione delle opere di urbanizzazione previste in una convenzione urbanistica non fa venire meno la relativa obbligazione, mentre proprio da tale momento inizia a decorrere l’ordinario termine di prescrizione decennale, ai sensi dell’art. 2946 del c.c. (3).

Edilizia e urbanistica – piano di lottizzazione – opere di urbanizzazione – obblighi del privato – prescrizione e decadenza

La scadenza della convenzione di lottizzazione riguarda l'efficacia del regime urbanistico introdotto dalla convenzione e non anche gli effetti obbligatori che la stessa convenzione produce tra le parti. Tuttavia, ciò non significa che l'amministrazione resti vincolata sine die alle scelte urbanistiche trasfuse nella convenzione, ma soltanto che le parti possono anche oltre il termine di scadenza suindicato esigere l'adempimento degli obblighi (ad esempio, la corresponsione di somme a titolo di oneri, la realizzazione di opere di urbanizzazione) che la controparte si è assunta con la convenzione stessa. (4).

Atto amministrativo – procedimento in genere – principio di legalita' – convenzione urbanistica

Il principio di legalità costituisce il fondamento ed il limite dell’intera attività amministrativa, anche di quella che si avvale di strumenti consensuali di esercizio del potere, venendo anche in tale ultimo caso in rilievo la necessità di soggiacere alle regole generali dell’attività amministrativa, diverse da quelle che disciplinano l’attività privatistica. Tale conclusione trova puntuale riscontro nel disposto di cui all’art. 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241 e, per quanto riguarda le convenzioni urbanistiche, anche in quello di cui all’art. 11 della medesima legge, secondo cui l'intera attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge, il che equivale ad affermare che l'amministrazione non può stabilire essa stessa i fini da perseguire. (5).


Espropriazione per pubblico interesse – occupazione d’urgenza preordinata all’esproprio – occupazione sine titulo – azione risarcitoria – danno risarcibile – liquidazione – causalita' giuridica

In relazione alla fattispecie dell’occupazione abusiva di beni immobili, se il danno da perdita subita di cui il proprietario chiede il risarcimento non può essere provato nel suo preciso ammontare, esso può essere liquidato dal giudice con valutazione equitativa, se del caso mediante il parametro del canone locativo di mercato. Posto che l'evento di danno riguarda non la cosa ma il diritto di godere in modo pieno ed esclusivo della cosa stessa, il danno risarcibile è rappresentato dalla specifica possibilità di esercizio del diritto di godere che è andata persa quale conseguenza immediata e diretta della violazione, cagionata dall'occupazione abusiva, del diritto di godere e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo. Il nesso di causalità giuridica si stabilisce così fra la violazione del diritto di godere della cosa, integrante l'evento di danno condizionante il requisito dell'ingiustizia, e la concreta possibilità di godimento che è stata persa a causa della violazione del diritto medesimo, quale danno conseguenza da risarcire. (6).


(1) Conformi: C.g.a., sez. giur., 20 febbraio 2023, n. 143; Cons. Stato, sez. IV, 22 marzo 2022, n. 2053.

(2) Non risultano precedenti negli esatti termini
(3) Conformi: Cons. Stato, sez. IV, 16 luglio 2021, n. 5358; sez. II, 1 dicembre 2021, n. 8006.

(4) Conformi: Cons. Stato, sez. II, 4 maggio 2020, n. 2843.

(5) Conformi: Corte cost., 6 giugno 2024, n. 132.