Sulla figura del terzo e sulla “doppia motivazione” della sentenza

• Cons. Stato, sez. II, 6 dicembre 2023, n. 10589 – Pres. Est. Simeoli

Giustizia amministrativa – Legittimazione al ricorso – Terzo in sede procedimentale - Posizione qualificata e differenziata

Anche colui che risente gli effetti negativi di una decisione che non lo riguarda direttamente può ottenere tutela a condizione che la sua posizione giuridica possa dirsi normativamente qualificata e differenziata (1).

Il Consiglio di Stato ha chiarito che inquadrato in modo coerente con il principio dispositivo - che innerva i processi caratterizzati dal principio della domanda, il «terzo» non è altro che il titolare di un interesse legittimo ‘oppositivo’, come tale legittimato ad impugnare l’altrui atto ampliativo e, specularmente, controinteressato sostanziale nel giudizio contro l’altrui diniego (o altro atto sanzionatorio-repressivo). La figura va radicalmente distinta dai consociati che patiscono, sul piano del mero fatto, le ‘esternalità negative’ dell’azione amministrativa (la stessa espressione «terzo» andrebbe forse abbandonata, in quanto riecheggia il principio di relatività degli effetti del contratto che, nel contesto dell’azione amministrativa, non riveste alcuna capacità esplicativa). Il «terzo» vanta una posizione qualificata nella misura in cui invoca l’osservanza di regole preordinate alla protezione (anche) della sua sfera giuridica. Ciò avviene quando, nel contesto di attività economiche e sociali regolate dal diritto pubblico per garantire lo sviluppo ordinato di una trama di rapporti reciprocamente interferenti, l’Amministrazione deve prendere decisioni che incidono, allo stesso tempo, sia sull’interesse di chi chiede il permesso di intraprendere una certa attività (come quella costruttiva), sia in ordine agli interessi contrapposti presi in considerazione dal medesimo assetto regolativo. In queste ipotesi, anche i soggetti che non sono non destinatari dell’atto hanno titolo a chiedere tutela contro l’inosservanza delle regole pubblicistiche, in quanto evocano un interesse legittimo uguale e contrario a quello del destinatario dell’atto. Al fine di selezionare (all’interno della indistinta pluralità di soggetti cui si riferisce, nella sua generalità e astrattezza, la norma violata) coloro che possono ritenersi individualmente incisi dall’esercizio illegittimo del potere ‒ e, per questo, siano titolari di una posizione anche differenziata, oltre che qualificata ‒ la giurisprudenza ha elaborato un sorta di test del danno (o dell’attitudine lesiva, a seconda della concezione astratta o concreta che si abbia della legittimazione), in virtù del quale l’istante deve allegare e dimostrare il pregiudizio personale, e non meramente ‘organico’ o ‘collettivo’, che abbia subito o rischi di subire a causa dell’iniziativa altrui.

Giustizia amministrativa – Sentenza amministrativa – Ulteriori motivazioni di merito di seguito alla statuizione di inammissibilità – Irrilevanza giuridica.

Le ulteriori argomentazioni di merito che il giudice abbia inserito nella parte finale della motivazione della sentenza, di seguito alla statuizione di inammissibilità, sono prive di rilevanza giuridica, in quanto rese sul presupposto della preclusione processuale a esaminare il merito (2).

Il Consiglio di Stato ha chiarito che sul piano logico-giuridico, è escluso che tali argomentazioni possano costituire un’autonoma ratio decidendi che la parte soccombente abbia conseguentemente l’onere di impugnare al fine di evitare la formazione del giudicato in ordine alla stessa.

(1) Precedenti conformi: non risultano precedenti negli esatti termini.
In senso parzialmente conforme: Cons. Stato, sez. IV, 7 gennaio 2019, n. 113 che ha configurato la posizione di controinteressato in capo al terzo che si oppone ad una azione di accertamento in materia edilizia. Sulla figura del terzo legittimato a impugnare il rilascio di un titolo autorizzatorio, Cons. Stato, Ad. plen., 9 dicembre 2021, n. 22 (oggetto della News US n. 94 del 23 dicembre 2021). Sulla necessità che per agire in giudizio la parte ricorrente dimostri la presenza di un interesse diretto ed attuale all’impugnativa, Cons. Stato, Ad. plen., 28 gennaio 2022, n. 3 (oggetto della News US n. 23 del 3 marzo 2022).

Sui controinteressati sopravvenuti, fra le tante, Cons. Stato, sez. V, 13 maggio 2002, n. 2581. Sulla legittimazione ad agire con l’opposizione di terzo ordinaria, tra le tante, C.g.a., sez. giur., 3 agosto 2020, n. 699; Cons. Stato, sez. V, 17 settembre 2018, n. 5440; Cons. Stato, sez. IV, 18 novembre 2013, n. 5451; Cons. Stato, sez. VI, 29 gennaio 2008, n. 230.

Precedenti parzialmente difformi: Cons. Stato, sez. IV, 4 aprile 2023, n. 3533; sez. IV, 24 febbraio 2022, n.1302, sempre in materia di impugnativa di dinieghi di titoli autorizzatori, provvedimenti inibitori di DIA, SCIA, ordini demolizione, con particolare riferimento alla possibilità (ed ai limiti) di configurare la posizione di contro interessato in capo al terzo a seconda che abbia o meno partecipato al procedimento amministrativo culminato nel provvedimento di diniego.

(2) Precedenti conformi: Cons. Stato, Ad. plen., 29 novembre 2021, n. 19 (oggetto della News US n. 2 del 12 gennaio 2022); Cass. civ., sez. un., 20 febbraio 2007, n. 3840; 15 maggio 1992, n. 5794; 14 marzo 1990, n. 2078