Maggiorazioni del contributo energetico dei biocarburanti

• Cons. St., sez. I, 10 marzo 2021, n. 359 - Pres. Torsello, Est. Tucciarelli

Ricorso straordinario al Capo dello Stato – Covid-19 – Termini - Artt. 103, comma 1, d.l. n. 18 del 2020 e 37, comma 1, d.l. n. 23 del 2020 – Applicabilità. 

Energia elettrica – Fonti rinnovabili - Carburanti – Biocarburanti – Sistema nazionale di certificazione - Maggiorazione del contributo energetico - Adesione al sistema nazionale di certificazione – Nei confronti degli operatori economici comunitari aderenti a sistemi di certificazione diversi – D.I. 14 novembre 2019 – Legittimità.

         Si applicano anche ai ricorsi straordinari le disposizioni dettate dall’art. 103, comma 1, d.l. n. 18 del 2020, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 27 del 2020, e dall’art. 37, comma 1, d.l. n. 23 del 2020, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 40 del 2020, secondo cui  ai fini del computo dei termini ordinatori o perentori, propedeutici, endoprocedimentali, finali ed esecutivi, relativi allo svolgimento di procedimenti amministrativi su istanza di parte o d'ufficio, pendenti alla data del 23 febbraio 2020 o iniziati successivamente a tale data, non si computa il periodo compreso tra la medesima data e quella del 15 maggio 2020 (1). 

         E’ legittimo il decreto del 14 novembre 2019 del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico e con il Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali, recante l’istituzione del Sistema nazionale di certificazione della sostenibilità dei biocarburanti e dei bioliquidi, laddove, ai fini del riconoscimento delle maggiorazioni del contributo energetico, richiede l’adesione al sistema nazionale di certificazione, con gli oneri e adempimenti correlati, anche nei confronti degli operatori economici comunitari aderenti a sistemi di certificazione diversi (2). 

Sulla base della direttiva 2009/30/CE, l’art. 2, comma 6, d.lgs. n. 55 del 2011 ha demandato a un decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, del Ministro dello sviluppo economico e del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali la definizione delle modalità di funzionamento del Sistema nazionale di certificazione della sostenibilità dei biocarburanti. La disciplina della verifica del rispetto dei criteri di sostenibilità per i biocarburanti è contenuta nell’art. 7-quater, d.lgs. n. 66 del 2005: ai fini del riconoscimento delle maggiorazioni del contributo energetico dei biocarburanti previste nell'ambito dei regimi di sostegno per l'utilizzo delle fonti rinnovabili nei trasporti, gli operatori economici devono inoltre fornire le informazioni che dimostrino il rispetto dei criteri di sostenibilità, in conformità a quanto stabilito dal decreto ministeriale. L’art. 13 del decreto impugnato ribadisce quanto già previsto da disposizione di rango primario, l’art. 7-quater, comma 2, d.lgs. n. 66 del 2005, che, in modo inequivocabile, prevede che, ai fini del riconoscimento delle maggiorazioni del contributo energetico dei biocarburanti previste nell'ambito dei regimi di sostegno per l'utilizzo delle fonti rinnovabili nei trasporti, gli operatori economici forniscono le informazioni che concorrono alla dimostrazione del rispetto dei criteri di sostenibilità, in conformità a quanto stabilito dal sistema nazionale di certificazione. In tal modo è legata inestricabilmente l’adesione al sistema nazionale di certificazione al riconoscimento delle maggiorazioni del contributo energetico dei biocarburanti e, in assenza dell’adesione al sistema nazionale non possono essere riconosciute le maggiorazioni. Il legislatore ha infatti distinto tra l’adesione obbligatoria al sistema nazionale di certificazione, in funzione del riconoscimento delle maggiorazioni, dalla mera verifica del rispetto dei criteri di sostenibilità e degli obblighi di informazione, per la quale trova applicazione il comma 1 dell’art. 7-quater che, relativamente ad ogni partita di biocarburante ceduta al fornitore, stabilisce due opzioni diverse per tutti gli operatori economici appartenenti alla filiera di produzione: l’adesione al Sistema nazionale di certificazione della sostenibilità dei biocarburanti ovvero ad un accordo o ad un sistema oggetto di una decisione ai sensi dell'art. 7-quater, par. 4, della direttiva 98/70/CE (sistema volontario nazionale o internazionale). Ne consegue che, ai fini del regime premiale, l’intera catena di consegna deve essere tracciata secondo lo schema del sistema nazionale di certificazione, trattandosi di un ambito nazionale proprio della politica fiscale di sostegno al settore. Né può sostenersi che la scelta legislativa sia in contrasto con le disposizioni eurounitarie. Al contrario, la distinzione tra riconoscimento dei requisiti di sostenibilità e regime di sostegno è chiaramente presupposta e indicata nelle premesse della direttiva 2009/28/CE e della direttiva 98/70/CE (come modificata dalla direttiva 2009/30/CE). Le direttive hanno a oggetto la disciplina e i requisiti relativi alla sostenibilità dei biocarburanti e non quella delle maggiorazioni o del trattamento fiscale. Mentre tutti i soggetti che beneficiano delle maggiorazioni debbono soddisfare i requisiti di sostenibilità, non è vero il contrario ovverosia che tutti i soggetti che soddisfano i requisiti di sostenibilità abbiano, solo per ciò, accesso alle maggiorazioni. La sostenibilità è la condizione che i biocarburanti condividono, una volta ottenuta l’uno o l’altro tipo di certificazione, ma l’accesso ai regimi di sostegno richiede l’adesione al sistema di verifica nazionale e ai conseguenti oneri della filiera di consegna, per gli operatori che intendano accedervi. Il differente regime previsto per i biocarburanti ed i bioliquidi, è determinato dalla fonte primaria (art. 7-quater, d.lgs. n. 66 del 2005). Ne costituisce conferma la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea 4 ottobre 2018 C-242/17 (L.E.G.O. - GSE), avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Consiglio di Stato. 

(1) Ha chiarito il parere che una diversa conclusione condurrebbe altrimenti a esiti palesemente irragionevoli, che lascerebbero sguarnito il procedimento giustiziale del ricorso straordinario della garanzia costituita dalla sospensione dei termini, anche e soprattutto a tutela della parte privata, e, nel caso di specie, rischierebbe di indebolire il principio del contraddittorio. Invece, la sospensione di tutti i termini, con distinta disciplina, è espressamente prevista e riservata dall’art. 84, d.l. n. 18 del 2020 al solo processo amministrativo, sempre in concomitanza con l’emergenza epidemiologica da Covid-19. 

(2) Ha chiarito il parere che l’art. 13 del decreto impugnato non fa altro che ribadire quanto già previsto da disposizione di rango primario: l’art. 7-quater, comma 2, d.lgs. n. 66 del 2005. Tale disposizione, in modo inequivocabile, prevede che, ai fini del riconoscimento delle maggiorazioni del contributo energetico dei biocarburanti previste nell'ambito dei regimi di sostegno per l'utilizzo delle fonti rinnovabili nei trasporti, gli operatori economici forniscono le informazioni che concorrono alla dimostrazione del rispetto dei criteri di sostenibilità e le informazioni di cui al comma 5, in conformità a quanto stabilito dal sistema nazionale di certificazione ai sensi dell'art. 2, comma 6, lett. a), d.lgs. 31 marzo 2011, n. 55, di recepimento della direttiva 2009/30. La formulazione adottata dal legislatore delegato lega inestricabilmente l’adesione al sistema nazionale di certificazione al riconoscimento delle maggiorazioni del contributo energetico dei biocarburanti. In assenza dell’adesione al sistema nazionale non possono essere riconosciute le maggiorazioni. 

La scelta del legislatore, inoltre, è stata quella di distinguere tra l’adesione obbligatoria al sistema nazionale di certificazione, in funzione del riconoscimento delle maggiorazioni, rispetto alla mera verifica del rispetto dei criteri di sostenibilità e degli obblighi di informazione. Per la verifica relativa ai criteri di sostenibilità, infatti, trova applicazione il comma 1 dell’art. 7-quater che, relativamente ad ogni partita di biocarburante ceduta al fornitore, stabilisce due opzioni diverse per tutti gli operatori economici appartenenti alla filiera di produzione: l’adesione al Sistema nazionale di certificazione della sostenibilità dei biocarburanti ovvero ad un accordo o ad un sistema oggetto di una decisione ai sensi dell'articolo 7-quater, paragrafo 4, della direttiva 98/70/CE (sistema volontario nazionale o internazionale). Alla seconda opzione corrisponde (ma non per il riconoscimento delle maggiorazioni, oggetto dell’art. 13) l’art. 10 del decreto impugnato, dedicato agli operatori economici che non aderiscono al sistema nazionale di certificazione. 

La scelta legislativa, su cui si sofferma anche la relazione ministeriale, è dunque la seguente: ai fini del regime premiale, l’intera catena di consegna deve essere tracciata secondo lo schema del Sistema nazionale di certificazione, trattandosi di un ambito nazionale proprio della politica fiscale di sostegno al settore. 

Né può sostenersi che la scelta legislativa sia in contrasto con le disposizioni eurounitarie. Al contrario, la distinzione tra riconoscimento dei requisiti di sostenibilità e regime di sostegno è chiaramente presupposta e indicata nel 65° considerando della direttiva 2009/28/CE, secondo cui la produzione di biocarburanti dovrebbe essere sostenibile e pertanto occorre che i biocarburanti utilizzati per conseguire gli obiettivi fissati dalla direttiva e i biocarburanti che beneficiano di regimi di sostegno nazionali soddisfino criteri di sostenibilità. In termini simili si esprime il 15° considerando della direttiva 98/70/CE (come modificata dalla direttiva 2009/30/CE). Le direttive hanno a oggetto la disciplina e i requisiti relativi alla sostenibilità dei biocarburanti e non quella delle maggiorazioni o del trattamento fiscale. 

Da ciò si desume facilmente che, mentre tutti i soggetti che beneficiano delle maggiorazioni debbono soddisfare i requisiti di sostenibilità, non è vero il contrario ovverosia che tutti i soggetti che soddisfano i requisiti di sostenibilità abbiano, solo per ciò, accesso alle maggiorazioni. 

La sostenibilità è la condizione che i biocarburanti condividono, una volta ottenuta l’uno o l’altro tipo di certificazione, ma l’accesso ai regimi di sostegno richiede l’adesione al sistema di verifica nazionale e ai conseguenti oneri della filiera di consegna, per gli operatori che intendano accedervi. 

Il differente regime previsto per i biocarburanti ed i bioliquidi, da cui deriva la doglianza della ricorrente in ordine alla asserita disparità di trattamento, è determinato dalla fonte primaria. L’art. 7-quater, d.lgs n. 66 del 2005, che disciplina i criteri di sostenibilità per l’accesso ai regimi di sostegno, fa riferimento esclusivo, fin dalla rubrica e coerentemente nei contenuti, ai biocarburanti e non anche ai bioliquidi. In tal senso, la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea 4 ottobre 2018 C-242/17 (L.E.G.O. - GSE), avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Consiglio di Stato, ha dichiarato che l’art. 18, par. 7, della direttiva 2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, letto in combinato disposto con la decisione di esecuzione 2011/438/UE della Commissione, del 19 luglio 2011, relativa al riconoscimento del sistema ISCC (International Sustainability and Carbon Certification) per la verifica del rispetto dei criteri di sostenibilità di cui alle direttive del Parlamento europeo e del Consiglio 2009/28 e 2009/30/CE, deve essere interpretato nel senso che esso non osta ad una normativa nazionale la quale imponga agli operatori economici, per la certificazione della sostenibilità dei bioliquidi, oneri specifici, diversi e più ampi rispetto a quelli previsti da un sistema volontario di certificazione della sostenibilità, quale il sistema ISCC, riconosciuto dalla citata decisione di esecuzione, adottata dalla Commissione europea ai sensi dell’art. 18, par. 4, della direttiva summenzionata, nella misura in cui tale sistema è stato approvato soltanto per i biocarburanti e gli oneri suddetti riguardano soltanto i bioliquidi. 

La medesima sentenza ha inoltre dichiarato che il diritto dell’Unione, e in particolare l’art. 34 TFUE e l’art. 18, parr. 1 e 3, della direttiva 2009/28, deve essere interpretato nel senso che esso non osta a che una normativa nazionale imponga un sistema nazionale di verifica della sostenibilità dei bioliquidi, il quale stabilisca che tutti gli operatori economici che intervengono nella catena di consegna del prodotto considerato, anche quando si tratti di intermediari che non conseguono alcuna disponibilità fisica delle partite di bioliquidi, sono tenuti a rispettare taluni obblighi di certificazione, di comunicazione e di informazione scaturenti da detto sistema. Dal che si desume chiaramente (nel caso specifico della sentenza C.G.U.E., con riguardo ai soli bioliquidi), che sono conformi al diritto europeo i maggiori oneri derivanti dal sistema nazionale di verifica della sostenibilità a carico di tutti gli operatori economici che intervengono nella catena di consegna. 

A seguito della citata sentenza della C.G.U.E. sul rinvio pregiudiziale, il Consiglio di Stato ha ulteriormente precisato che “la Corte di giustizia UE, con la richiamata pronuncia, ha chiarito che, contrariamente a quanto dedotto dalla appellante, ben può pretendersi da un operatore economico che abbia operato in conformità a un sistema di certificazione e controllo riconosciuto con decisione della Commissione europea, l’assoggettamento a ulteriori adempimenti o oneri, non ostandovi la circostanza per cui, in base al sistema ISCC, il trader senza deposito non sia tenuto ad accreditarsi e a rilasciare i certificati di sostenibilità ambientale, e tale obbligo incomba alle sole imprese fornitrici” (Cons. St., sez. IV, n. 846 del 2020).

Con riferimento agli oneri di autocertificazione, essi costituiscono un elemento di garanzia volta a sopperire a eventuali lacune delle verifiche e dei controlli lungo la filiera di biocarburanti e bioliquidi. Le autocertificazioni sono prodotte dal cedente al cessionario della partita all’interno della medesima filiera produttiva e costituiscono uno strumento di garanzia di veridicità del contenuto delle dichiarazioni. Gli obblighi di certificazione, come emerge dalla citata sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea 4 ottobre 2018 c-242/17, non sono in alcun modo preclusi dalle disposizioni europee.