Requisiti di partecipazione dei Raggruppamenti temporanei di imprese in sede di gara pubblica

• Tar Salerno, sez. I, 22 maggio 2020, n. 575 – Pres. Pasanisi, Est. Saporito

Contratti della Pubblica amministrazione - Requisiti di partecipazione – Qualificazione – Raggruppamento temporaneo di imprese - Appalti di servizi e forniture - Possano essere posseduti dal raggruppamento nel suo complesso.

Contratti della Pubblica amministrazione – Raggruppamento temporaneo di imprese – Raggruppamento verticale e orizzontale – Differenze - Individuazione.

Contratti della Pubblica amministrazione – Raggruppamento temporaneo di imprese – Raggruppamento verticale – Possibilità – Limiti.
 

     Negli appalti di servizi e forniture, in assenza di diversa previsione specifica nella lex specialis, i requisiti di qualificazione possano essere posseduti dal raggruppamento nel suo complesso (1).

     In sede di gara pubblica la ratio del raggruppamento verticale – definito dall’art. 48 comma 2, d.lgs. n. 50 del 2016, con riferimento all'appalto di servizi e forniture, come quello in cui "il mandatario esegue le prestazioni di servizi o di forniture indicati come principali anche in termini economici, i mandanti quelle indicate come secondarie", a differenza del raggruppamento di tipo orizzontale, nel quale "gli operatori economici eseguono il medesimo tipo di prestazione" - è quella di consentire la partecipazione a soggetti che, pur avendo una esperienza specifica in determinati settori, non possiedano la professionalità richiesta per l’affidamento dell’intero contratto (2).

      In sede di gara pubblica la possibilità di dar vita a raggruppamenti di tipo verticale sussiste solo laddove la stazione appaltante abbia preventivamente individuato negli atti di gara le prestazioni principali e quelle secondarie, non potendo il concorrente provvedere di sua iniziativa alla scomposizione del contenuto della prestazione, distinguendo tra quelle principali e quelle secondarie (3).

 

(1) Ha ricordato la Sezione che già anteriormente all’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 27 del 2014 rilevava che “nel settore dei servizi, in mancanza di una predeterminazione normativa o regolamentare dei requisiti di capacità tecnico/organizzativa ed economico/finanziaria - la relativa disciplina non prescrive, quale quota percentuale dei requisiti di qualificazione e/o di capacità debba essere posseduta da ciascuna impresa componente il raggruppamento, affidando le relative determinazioni alla discrezionalità della singola stazione appaltante - per cui spetta alla stazione appaltante il compito di definire nella lex specialis, in relazione al contenuto della prestazione, i requisiti d'idoneità che devono essere posseduti dalle imprese componenti il raggruppamento”.

Siffatto orientamento ha trovato conferma nel vigore dell’attuale codice e è stato ribadito anche in seguito alla pronuncia dell'Adunanza plenaria n. 6 del 2019 (cfr. Cons. St., sez. V, 13 novembre 2019, n. 7805: "Né la conclusione raggiunta trova smentita nel principio di diritto recentemente espresso con decisione dell'Adunanza plenaria di questo Consiglio, 27 marzo 2019, n. 6, riferendosi quest'ultimo ai soli appalti di lavori (per i quali trova applicazione la disciplina speciale di cui all'art. 92, comma 2, d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207), laddove l'odierna vertenza concerne un appalto di servizi, per il quale trovano dunque applicazione i consolidati principi sovra richiamati ").

Ne consegue, quale duplice corollario, che nell’ipotesi “di mancata definizione di una "soglia minima" per i predetti requisiti da parte della stazione appaltante, il servizio oggetto di gara ben poteva essere aggiudicato ed eseguito da operatori economici perfino privi del requisito purché, naturalmente, detto requisito fosse posseduto cumulativamente dal raggruppamento. In assenza pertanto di una espressa previsione di requisiti minimi in capo ai mandanti, ben poteva a rigore la sola mandataria - come avvenuto nel caso di specie - indicare il possesso della totalità dei requisiti prescritti, dei quali si sarebbe giovato il raggruppamento nel suo insieme" (Cons. St., sez. V, n. 8249 del 2019); laddove invece la stazione appaltante si sia avvalsa della facoltà di definire la soglia minima in cui il requisito di capacità tecnica e professionale deve essere posseduto dal singolo componente del raggruppamento, il mancato possesso dello stesso nella misura predeterminata dal bando è causa di esclusione.

(2) Ha chiarito la giurisprudenza che ciò che caratterizza il raggruppamento di tipo verticale è la disomogeneità e la differenziazione delle capacità e dei requisiti posseduti dai componenti del raggruppamento medesimo, portatori - nel caso di ATI verticali - di competenze distinte e differenti, non rilevando invece la mera indicazione delle parti della prestazione che ogni operatore si incarica di eseguire all'interno della compagine imprenditoriale associativa, che evoca esclusivamente la ripartizione interna, tra i concorrenti raggruppati, della esecuzione della prestazione unitariamente considerata. Ed infatti: “deve respingersi la tesi che deduce la pretesa natura di raggruppamento temporaneo di tipo verticale dalla mancanza di omogeneità delle prestazioni erogate dalle imprese partecipanti al raggruppamento. E ciò in quanto Cons. St., Ad. plen., 13 giugno 2012, n. 22, ha chiarito: "La distinzione tra a.t.i. orizzontali e a.t.i. verticali - oggi enunciata sul piano legislativo dall'art. 37, commi 1 e 2, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/Ce e 2004/18/Ce) - poggia sul contenuto delle competenze portate da ciascuna impresa raggruppata ai fini della qualificazione a una determinata gara: in linea generale, l'a.t.i. orizzontale è caratterizzata dal fatto che le imprese associate (o associande) sono portatrici delle medesime competenze per l'esecuzione delle prestazioni costituenti oggetto dell'appalto...". Il testuale riferimento legislativo al "tipo" di prestazione (e non alla prestazione concretamente svolta, e così ad un concetto astratto piuttosto che concreto) va inteso, insomma, nel senso che ciascun operatore economico dev'essere in grado, per le competenze possedute, di partecipare all'esecuzione dell'unica prestazione; quest'ultima, poi, altro non può essere che la prestazione oggetto del servizio da affidare (in tal senso, cfr. Cons. St., sez. V, 16 aprile 2013, n. 2093) e le competenze non possono essere che quelle richieste dal bando di gara. Ciò significa... che la diversità delle prestazioni, tale da escludere il carattere orizzontale del raggruppamento, ricorre solo se ciascuna delle imprese possiede specializzazioni e competenze diverse da quelle richieste dal bando, finalizzate all'esecuzione di un'attività non corrispondente a quella oggetto del contratto " (Cons. St., sez. III, n. 517 del 2019).

(3) Tale divieto si giustifica in ragione della disciplina legale della responsabilità delle imprese riunite in associazione temporanea, ai sensi dell'art. 48, comma 5, d.lgs. n. 50 del 2016, posto che "per i raggruppamenti verticali, [...] la responsabilità dei concorrenti che si fanno carico delle parti secondarie del servizio è circoscritta all'esecuzione delle prestazioni di rispettiva competenza, talché non pare possibile rimettere alla loro libera scelta l'individuazione delle prestazioni principali e di quelle secondarie (attraverso l'indicazione della parte del servizio di competenza di ciascuno) e la conseguente elusione della norma in materia di responsabilità solidale, in assenza di apposita previsione del bando di gara" (Cons. St., sez. V, 7 dicembre 2017, n. 5772).

V. anche Cons. St., sez. III, n. 6459 del 2019.