Destinazione di immobile a logistica, determinazione degli oneri concessori ed effetti del mancato pagamento dei medesimi

• Cons. Stato, sez. II, 27 giugno 2022, n. 5297 - Pres. Forlenza, Est. Manzione

Urbanistica – Destinazione d'uso – Uso per logistica - Uso commerciale o produttivo/direzionale – Vi rientra - Variazione – Oneri concessori – Determinazione - Mancato pagamento – Ordine di cessazione dell’attività - Condizioni

Le categorie di destinazione urbanistica di cui all’art. 23-ter nel testo unico per l’edilizia, assolvono lo scopo di omogeneizzare le scelte di governo del territorio, evitando frammentazioni contrarie ai principi di certezza del diritto. In caso di destinazione di un immobile a una funzione non declinata in maniera esplicita nello strumento urbanistico, ne può essere ammessa la compatibilità con una o più delle categorie tipizzate, purché se ne valuti l’impatto in termini di carico urbanistico. In particolare, la destinaziome a “logistica” va assimilata alla destinazione d’uso dell’immobile che ospita quella cui è strumentale, che non necessariamente si identifica nella categoria commerciale, giusta il contenuto poliedrico della stessa (1).

L’ammissibilità di un insediamento di attività di logistica in una determinata area non ne implica automaticamente l’omogeneizzazione in termini di valutazione del carico urbanistico, che deve essere effettuata in concreto, ove non ne sia stata data adeguata ponderazione preventiva in sede di pianificazione urbanistica, anche attuativa. La concessione accessiva ad un Piano di lottizzazione avente ad oggetto attività di “logistica e trasporti”, tuttavia, ben può determinare il costo di costruzione in relazione all’urbanizzazione dell’ambito territoriale in funzione della categoria “commerciale”. L’insufficiente pagamento degli stessi non impatta sulla validità del titolo edilizio, dovendo i relativi importi essere recuperati dal Comune

secondo le norme in materia di riscossione coattiva delle entrate. Esso pertanto non può neppure incidere sul procedimento di rilascio - oggi, di dichiarazione – del certificato di agibilità, che non si risolve ex se in una modifica di destinazione d’uso, valutabile quale violazione urbanistica rilevante in senso ostativo, come confermato dall’attuale formulazione dell’art. 24 del d.P.R. n. 380 del 2001 (2).

La possibilità di ordinare lo sgombero per mancanza di agibilità di un locale, prevista dall’art. 222 del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265, espressamente richiamato dall’art. 26 del d.P.R. n. 380 del 2001, implica una valutazione della carenza dei requisiti igienico-sanitari previsti dalla norma, e non del solo documento formale (3).

(1) L’art. 23-ter del Testo unico per l’edilizia riduce a cinque le categorie urbanistiche (residenziale; turistico-ricettiva; produttiva e direzionale; commerciale; rurale), individuando, almeno in termini astratti e generali, raggruppamenti connotati da valutata similarità di carico urbanistico, tanto da qualificare “rilevante” il mutamento della destinazione d’uso dall’una all’altra, seppure non accompagnato dall’esecuzione di opere edilizie (c.d. mutamento “funzionale”). All’interno di tali distinzioni generali, l’identificazione delle categorie avviene ad opera della legislazione regionale e ancor più in dettaglio negli strumenti urbanistici comunali. La “logistica”, quale complesso di attività organizzative, gestionali e strategiche che in un ente, struttura o azienda, governa i flussi di materiali e delle relative informazioni dall’origine presso i produttori-fornitori, fino alla consegna-disponibilità dei prodotti finiti agli utenti-clienti e, laddove esista, al servizio postvendita, può essere ricondotta a seconda dei casi alla categoria “commerciale”, notoriamente più onerosa sotto il profilo delle necessarie urbanizzazioni, ovvero

“produttiva”. Determinante al riguardo diviene l’analisi della tipologia di flusso di utenze correlata al locale magazzino, normalmente presente in un’azienda di logistica, che può comportare un differente carico urbanistico «se è funzionale all’esercizio di attività produttiva, venendo utilizzato per la gestione di materiali derivanti da un fabbricato industriale, ovvero se è strumentale all’esercizio di attività commerciale, fungendo da deposito di prodotti finiti pronti per essere immessi sul mercato» (v. Cons. Stato, sez. II, 5 maggio 2021, n. 3512). Solo in tale ultima ipotesi, invero, la gestione del magazzino si inserisce, come fase autonoma, nel ciclo della commercializzazione, svolgendo esso pure un ruolo di intermediazione commerciale, in quanto mediante il deposito viene di fatto regolato il flusso ed il deflusso delle scorte. Diversamente, essa si concretizza nella gestione del flusso di materie, servizi e informazioni necessaria a permettere di mantenere un elevato livello di efficienza e competitività di un’impresa, i cui contenuti sono variegati e difficilmente tipizzabili, se non attingendo all’attività principale cui accede, quale suo strumento di valorizzazione ed efficientamento.

(2) Gli inadempimenti a convenzioni accessive a Piani di lottizzazione in materia di oneri di urbanizzazione, secondo l’insegnamento dell’Adunanza Plenaria, consentono all’amministrazione comunale di applicare, nei confronti dell’intestatario di un titolo edilizio, sanzioni pecuniarie crescenti in rapporto all’entità del ritardo (art. 42 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380) e, in caso di persistenza dell’inadempimento, di procedere alla riscossione del contributo e delle sanzioni secondo le norme in materia di riscossione coattiva delle entrate; ma non di mettere in discussione la validità del titolo edilizio (A. P., 7 dicembre 2016, n. 24; conforme la giurisprudenza successiva, ex multis, Cons. Stato, sez. IV,

31 agosto 2017, n. 4123; id., 7 novembre 2017, n. 5133). A maggior ragione, dunque, tale inadempimento non può impattare sull’agibilità. La riconduzione dell’agibilità ad una s.c.i.a., attuata con il d.lgs. 25 novembre 2016, n. 222, ha riscritto la parte contenutistica sostanziale di cui all’art. 24 del d.P.R. n. 380 del 2001, incorporandovi la necessaria sussistenza della «conformità dell’opera al progetto presentato», che il tecnico deve asseverare, unitamente proprio alla «agibilità» vera e propria, autonomamente richiamata in funzione riassuntiva e onnicomprensiva di qualsivoglia requisito atto a connotarne la specifica idoneità funzionale, in primo luogo, appunto, la destinazione d’uso (sul punto v. Cons. Stato, sez. II, 17 maggio 2021, n. 3836, che contiene anche una ricostruzione dello sviluppo normativo dell’istituto).

(3) La Sezione, pur dando atto della persistenza di un approccio di tipo formalistico, ha inteso conformarsi alla tesi sostanzialistica che non consente di ordinare lo sgombero dei locali in presenza dei presupposti sostanziali di agibilità. Il caso va infatti assimilato a quello degli edifici privi di certificato già esistenti alla data di entrata in vigore del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, per i quali non siano state eseguite le tipologie di interventi edilizi indicate all’art. 24, comma 2, che comportano l’obbligo di acquisire il certificato, o di locali per i quali, pur essendo obbligatorio il possesso del certificato, questo manchi per inerzia degli interessati, che non lo hanno chiesto, o per il diniego del Comune motivato con riferimento ad incompletezze di carattere istruttorio, trattandosi di ipotesi regolarizzabili sul piano formale, con riguardo ai quali un’ordinanza di sgombero risulterebbe egualmente non giustificata. La lacuna sanzionatoria riveniente dalla cornice ordinamentale di riferimento, che contemplava e contempla per la mancanza di agibilità solo una sanzione pecuniaria, può peraltro considerarsi superata con la riformulazione dell’art. 24 ad opera della già ricordata novella del 2016: il rinvio, contenuto al comma 3, alle previsioni dell’art. 19, commi 3 e 6-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241, consente infatti di fare ricorso, modulandoli alla situazione concreta, ai poteri integrativi, interdittivi o conformativi ivi previsti.