Alla Corte costituzionale la necessità per le cooperative di produzione e lavoro, per poter esercitare l’attività di somministrazione di lavoro, di avere come socio sovventore/finanziatore almeno un fondo mutualistico per la promozione e lo sviluppo della cooperazione

• Cons. St., sez. III, ord., 20 ottobre 2020, n. 6358 - Pres. Garofoli, Est. Pescatore

Cooperative - Cooperative di produzione e lavoro - Attività di somministrazione di lavoro – Presupposti - Presenza, come socio sovventore/finanziatore, di almeno un fondo mutualistico per la promozione e lo sviluppo della cooperazione - Art. 5, comma 2, lett. e), d.lgs. n. 276 del 2003 - violazione artt. 45, 3, 41 e 76 Cost. – Rilevanza e non manifesta infondatezza. 

         E’ rilevante e non manifestamente infondata – per violazione degli artt. 45 (principio di mutualità), 3 (principio di uguaglianza), 41 (principio di libertà della iniziativa economica) e 76 (eccesso di delega legislativa) Cost. - la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 2, lett. e), d.lgs. n. 276 del 2003, nella parte in cui prevede che le cooperative di produzione e lavoro per poter esercitare l’attività di somministrazione di lavoro devono soddisfare, oltre ai requisiti indicati al comma 1 e al comma 2 del predetto art. 5, anche quello concernente la presenza, come socio sovventore/finanziatore, di almeno un fondo mutualistico per la promozione e lo sviluppo della cooperazione, di cui agli artt. 11 e 12, l. 31 gennaio 1992, n. 59 e s.m.i.. (1). 

(1) Ha chiarito la Sezione che imposizione dell’obbligo di assumere una forma che preveda la necessaria compresenza di soci cooperatori e soci sovventori, introdotta dall’art. 5 comma 2 lett. e), d.lgs. n. 276 del 2003, impone alle società cooperativa (in particolare a quelle attive nel settore della somministrazione di lavoro) un assetto costitutivo non compatibile con lo spirito mutualistico e, quindi, violativo dell’art. 45 Cost., in quanto implicante, tra i contenuti essenziali e vincolati del contratto associativo, la presenza di una figura (quella del socio sovventore) rispondente ad una logica antitetica a quella del socio cooperatore. 

Come noto, lo scopo mutualistico differenzia l’impresa cooperativa dall’impresa privata avente scopo di lucro ed implica che la partecipazione del socio cooperatore sia motivata dalla sola finalità di consentirgli di conseguire beni e servizi (socio consumatore), ovvero occasioni di lavoro (socio lavoratore) a condizioni più favorevoli di quelle vigenti nel libero mercato. 

Anche ai diversi fini dell’attribuzione di taluni benefici fiscali le cooperative devono svolgere la loro attività prevalentemente in favore dei soci o comunque avvalersi, nello svolgimento dell’attività, delle prevalenti prestazioni lavorative dei soci; ed il carattere di mutualità si riscontra finanche nella particolare organizzazione dell’impresa cooperativa, la cui governance è ispirata al criterio della assoluta equipollenza di tutti i soci (principio “una testa un voto”). 

L’investitore non trova, dunque, in ambito cooperativo un contesto favorevole al conseguimento dei suoi obiettivi speculativi, che sono orientati, a contrario, alla redditività dell’investimento (in termini di dividendi e patrimonializzazione della partecipazione) e alla possibilità di influire sui destini societari (in proporzione al numero di azioni detenute). 

Il sospetto - ingenerato dalla introduzione, ad opera della l. n. 59 del 1992, della figura del socio sovventore - che la causa sociale della cooperativa fosse diventata mista, cioè mutualistica e lucrativa ad un tempo, è stato fugato proprio dalla considerazione che la presenza del socio sovventore era prevista come meramente eventuale e non necessaria. 

Detta condizione limite è, appunto, saltata nell’assetto legislativo del 2003. 

La prescrizione introdotta dall’art. 5, comma 2, lett. e), d.lgs. n. 276 del 2003, oltre ad apportare una significativa forzatura nel modello generale della struttura societaria cooperativa, non pare adeguatamente giustificabile neppure alla luce delle finalità di realizzazione degli scopi della cd. “mutualità esterna” o “di sistema” introiettate nel sistema dalla legge del 1992. 

Con questa espressione si fa riferimento ad un fenomeno di dilatazione dello scopo sociale mutualistico verso finalità solidaristiche di carattere più generale, al quale sono funzionali tanto la contribuzione annuale obbligatoria quanto la devoluzione finale del patrimonio residuo, di cui all’art. 11, commi 4, 5 e 6, l. n. 59 del 1992. 

Attraverso l’intervento partecipativo dei fondi mutualistici ed il riverbero della contribuzione a beneficio del mondo della cooperazione si intende favorire la nascita di nuove società e il rafforzamento di quelle esistenti, indi, più in generale, lo sviluppo e il miglioramento del sistema cooperativo del quale la singola cooperativa costituisce cellula produttiva e fattore propulsivo. 

Ebbene, il rafforzamento solidaristico del ‘sistema’ della cooperazione ex art. 45 Cost. si realizza, nelle intenzioni del legislatore del 1992, non soltanto tramite un’ampia normativa di agevolazione e di sostegno, ma anche attraverso forme di finanziamento dall’interno del sistema stesso e ciò, appunto, tramite vincoli imposti alle singole cooperative per quanto riguarda la destinazione sia di una parte degli utili netti annuali – che nella percentuale stabilita dalla legge devono essere devoluti ai Fondi mutualistici per la promozione e lo sviluppo della cooperazione – sia di una parte del patrimonio per il quale è prevista la stessa sorte in caso di trasformazione e di scioglimento. 

Il vincolo di destinazione di tali fondi è inoltre garantito dal fatto che l’oggetto sociale dei fondi mutualistici deve consistere esclusivamente nella promozione e nel finanziamento di nuove imprese o di iniziative di sviluppo della cooperazione. 

E’ cruciale osservare, tuttavia, ai fini della valutazione di non manifesta infondatezza qui condotta, che la legge del 1992 consente modalità alternative di assolvimento di tali fini di “mutualità esterna”, in quanto prevede che la cooperativa non aderente alle associazioni riconosciute, o aderente ad associazioni che non abbiano costituito il fondo, possa (senza aderire al fondo mutualistico) limitarsi ad effettuare il versamento in favore del fondo appositamente costituito presso il Ministero del Lavoro (art. 11 comma 6). 

Analoga filosofia permea la previsione di cui all’art. 4, l. n. 59 del 1992 e la “possibilità”, ivi riconosciuta alle società cooperative e ai loro consorzi, di prevedere a livello statutario la figura del socio sovventore così da aprirsi alla contribuzione e al finanziamento esterno. 

Sotto un terzo profilo, la necessaria compresenza di soci cooperatori e soci sovventori (e, tramite questi, delle associazioni nazionali di rappresentanza e tutela del movimento cooperativo: v. infra) implica una alterazione delle regole della concorrenza e del mercato, in quanto rende cogente una forma necessaria per l’esercizio dell’impresa cooperativa in materia di somministrazione e intermediazione lavoro, anche laddove i requisiti economico-finanziari richiesti per l’iscrizione all’Albo risultino diversamente soddisfatti dalla società cooperativa. 

La ricaduta di tale assetto sul piano dei principi è quella di una sospetta irragionevole compressione della libertà d’iniziativa economica in ambito cooperativo (art. 41 Cost.). 

Ed, invero, una volta superato (per effetto della riforma Biagi) il regime di monopolio pubblico nel settore del collocamento, l’attività d’intermediazione non sembra rivelare più alcuna specialità che possa giustificarne un trattamento differenziato e più restrittivo rispetto alle altre attività pure generalmente, e senza particolari limitazioni, esercitabili in forma cooperativa. 

Onde operare nel settore è certamente opportuno che vengano richieste garanzie di serietà e di solidità finanziaria ed economica agli operatori, dunque anche alle società cooperative. Nondimeno, l’imposizione alle sole società cooperative dedite alla intermediazione lavoro, in aggiunta alle garanzie generalmente richieste a tutti gli altri operatori, della condizione aggiuntiva della necessaria partecipazione di un fondo mutualistico nella compagine sociale, appare frutto di una scelta priva di motivate ragioni ed implicante una altrettanto immotivata restrizione della libertà d’iniziativa economica (artt. 3 e 45 Cost.). 

Sotto un ulteriore ma correlato profilo, è lecito dubitare della legittimità della norma in relazione al parametro di cui all’art. 3 Cost., proprio con riguardo all’effetto scriminante da essa scaturente di rendere obbligatoria l’adesione della società cooperativa a un fondo mutualistico nel solo caso dello svolgimento di attività di somministrazione di lavoro. 

Infine, non meno rilevante è la tematica dell’eccesso di delega (art. 76 Cost.). 

In proposito occorre considerare che le disposizioni recate dall’art. 5, comma 2, lett. e), d.lgs. n. 276 del 2003, pur incidendo profondamente sui principi fondamentali ed essenziali del regime giuridico cooperativo, sono state emanate in attuazione di una delega concessa per dettare i “principi fondamentali in materia di disciplina dei servizi per l’impiego, con particolare riferimento al sistema del collocamento, pubblico e privato, e di somministrazione di manodopera” (art. 1, l. 14 febbraio 2003, n. 30). 

Si può dunque ritenere che il mandato contenuto nella delega potesse consentire, in virtù dei criteri direttivi come in essa specificati, una rimodulazione del regime autorizzatorio in relazione alla natura giuridica dell’intermediario, non anche una rivisitazione e un’alterazione della stessa natura giuridica del soggetto intermediario. 

Sotto il profilo dell’art. 76 Cost., rileva, dunque, come profilo di sospetta incostituzionalità, la circostanza che siano stati modificati principi generali e fondamentali del regime giuridico cooperativo, senza che tale possibilità fosse stata considerata come possibile oggetto della delega legislativa.