Alla Corte costituzionale la legge della Regione Veneto sull’obbligo di corresponsione, a carico dell’aggiudicatario di concessione demaniale marittima, di un indennizzo in favore del gestore uscente

• Tar Veneto, sez. I, ord., 27 maggio 2019, n. 651 - Pres. Nicolosi, Est. De Berardinis

Demanio - Demanio marittimo – Concessione – Veneto - Corresponsione, a carico dell’aggiudicatario, di un indennizzo in favore del gestore uscente – Art. 54, l. reg. n. 33 del 2002 – Violazione art. 117, comma 2 lett. c) e l), Cost. – Rilevanza e non manifesta infondatezza.

        E’ rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 54, l. reg. Veneto 4 novembre 2002, n. 33, nella parte in cui (commi da 2 a 5) prevede che il rilascio delle concessioni demaniali marittime in esito a procedura comparativa sia subordinato alla corresponsione, a carico dell’aggiudicatario, di un indennizzo in favore del gestore uscente, e stabilisce criteri e modalità di determinazione del predetto indennizzo, per violazione dell’art. 117, comma 2, lett. e) (tutela della concorrenza) e lett. l) (ordinamento civile), Cost. (1).

(1) Quanto alla non manifesta infondatezza, ha osservato il Tar che l’art. 54 della l. Reg. Veneto n. 33 del 2002, nel prevedere la corresponsione, da parte dell’aggiudicatario della concessione demaniale, di un indennizzo in favore del gestore uscente, non sembra rispettoso della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza prevista dell’art. 117, comma 2, lett. e), Cost.. In particolare, la disciplina regionale contrasta con il principio – dettato dall’art. 16, comma 4, d.lgs. n. 59 del 2010 – a sua volta recante la trasposizione nel diritto interno della direttiva n. 2006/123/CE – secondo cui, ove il numero di titoli autorizzatori disponibili per una determinata attività di servizi sia limitato, il titolo è rilasciato per una durata limitata, non può essere rinnovato automaticamente e – ciò che qui rileva – non possono essere accordati vantaggi al prestatore uscente.

Detto principio non consente di escludere in assoluto che, allo spirare della concessione, possa riconoscersi entro certi limiti una tutela agli investimenti realizzati dal concessionario, soprattutto se effettuati durante un’epoca in cui egli poteva confidare sulla stabilità del titolo concessorio, in forza del cd. diritto di insistenza o delle proroghe ope legis. Ad avviso del Collegio, nondimeno, tali limiti vengono superati dalla previsione, ad opera dell’art. 54 cit., dell’attribuzione al gestore uscente di un indennizzo pari al novanta per cento di una grandezza dai contorni incerti ed indeterminati, quale il “valore aziendale dell’impresa insistente sull’area oggetto della concessione” indicato dal comma 3 del ridetto art. 54. Di questa grandezza, infatti, la legge regionale non fornisce alcuna definizione, né i criteri per la sua quantificazione.

Il Legislatore regionale dà vita, in questo modo, ad un’eccessiva barriera a discapito dei nuovi entranti nel settore economico di interesse, avendo, il coacervo dei beni cui si riferisce l’indennizzo da pagare, confini incerti, suscettibili di comprendere sia beni già in proprietà del gestore uscente, sia beni (immobili) che in linea di principio dovrebbero risultare automaticamente acquisiti al demanio per accessione. In ogni caso, l’art. 54 cit. contrasta con l’esigenza di garantire la parità di trattamento e l’uniformità delle condizioni di mercato sull’intero territorio nazionale: esigenza che – si ritiene – può essere assicurata solo dal Legislatore statale, nell’esercizio della potestà esclusiva ex art. 117, secondo comma, lett. e), Cost..

In definitiva, l’obbligo di indennizzo – cui è subordinato il subentro nella concessione – incide sulle possibilità di accesso al mercato di riferimento e sulla regolazione uniforme dello stesso e può costituire, per le ditte diverse dal concessionario uscente, un disincentivo a partecipare alla procedura concorsuale che conduce all’affidamento: di qui la violazione del precetto costituzionale appena citato, che affida alla potestà legislativa esclusiva statale la tutela della concorrenza, non potendo neppure la normativa regionale censurata qualificarsi come “pro-concorrenziale”.

Il Tar, peraltro, ritiene di dover sollevare ex officio la questione di legittimità costituzionale dell’art. 54 cit. anche sotto il profilo del contrasto di tale disposizione con l’art. 117, comma 2, lett. l), Cost., che riserva alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la materia dell’ordinamento civile: ciò, in considerazione della ratio da attribuire alla previsione dell’indennizzo contenuta nella norma regionale, che viene fatta risiedere nel principio civilistico del divieto di arricchimenti ingiustificati.

È il caso di sottolineare, al riguardo, che la previsione di un indennizzo, pur inserendosi all’interno della disciplina pubblicistica di una procedura ad evidenza pubblica, attiene al rapporto – di schietto sapore privatistico – tra due soggetti (il gestore uscente e il subentrante), disciplinato dalle comuni regole civilistiche.

La violazione del limite dell’ordinamento civile emerge anche da un altro punto di vista e cioè per la deroga, che la disciplina regionale introduce, all’art. 49 cod. nav., ai sensi del quale “salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato” (e con facoltà per la P.A., qualora il concessionario non esegua la demolizione, di provvedervi d’ufficio). La legge regionale, quindi, va a incidere sulle facoltà che spettano allo Stato in quanto proprietario: ma tali facoltà ineriscono alla capacità giuridica dello Stato quale soggetto giuridico, secondo i principi dell’ordinamento civile.