Incarichi di insegnamento presso Istituzioni statali di alta formazione artistica, musicale e coreutica AFAM

• Cons. St., sez. I, 17 marzo 2021, n. 456 – Pres. (ff.) Quadri, Est. Mele

Pubblica istruzione – Concorso - Incarichi di insegnamento presso Istituzioni statali di alta formazione artistica, musicale e coreutica AFAM – Necessità che il servizio sia prestato per intero nel settore per il quale si chiede l’inserimento – Possibilità che il servizio di insegnamento possa essere prestato anche in settori diversi – Legittimità.

     ​​​​​​​E’ legittimo il bando di concorso per incarichi di insegnamento presso Istituzioni statali di alta formazione artistica, musicale e coreutica AFAM nella parte in cui richiede in via generale che il servizio sia prestato per intero nel settore per il quale si chiede l’inserimento ma nel contempo ammette la possibilità dell’inserimento in graduatorie per le quali lo specifico servizio risulti, nell’ambito triennale, quello prevalente o almeno non minoritario (1). 

(1) Ha chiarito il parere che con particolare riferimento ai settori di nuova istituzione (quali quelli COMP, di cui nella presente sede si controverte), la posizione dei docenti (i quali non avrebbero potuto nello stesso oggettivamente svolgere più di un anno di servizio) risulta adeguatamente salvaguardata attraverso la possibilità di far valere, in uno alla specifica esperienza annuale, altre due periodi di insegnamento, ciascuno annuale, in settori diversi. 

Ha affermato la Sezione che il comma 655 dell’art. 1, l. n. 205 del 2017 non può essere letto in maniera atomistica ed isolata, ma nel complessivo quadro normativo della prefata legge, laddove si occupa del personale delle istituzioni dell’alta formazione artistica musicale e coreutica, dovendosi pertanto operare particolare riferimento anche ai commi 653 e 654. Il primo dispone che “Al fine di superare il precariato nelle istituzioni dell’alta formazione artistica musicale e coreutica sono stanziati 1 milione di euro per l’anno 2018, 6,6 milioni di euro per l’anno 2019, 11,6 milioni di euro per l’anno 2022, 16,8 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2023 al 2025, 16, 9 milioni di euro per l’anno 2026, 17,5 milioni di euro per l’anno 2027, 18, 1 milioni di euro per l’anno 2028 e 18, 5 milioni di euro a decorrere dall’anno 2029. A decorrere dall’anno 2018 le graduatorie nazionali di cui all’articolo 19, comma 2, del decreto-legge 12 settembre 2013, n. 104… sono trasformate in graduatorie nazionali ad esaurimento, utili per l’attribuzione degli incarichi di insegnamento con contratto a tempo indeterminato e determinato, in subordine alle vigenti graduatorie nazionali per titoli….”. 

Il comma 654 detta disposizioni per il turn over del personale, mentre, come visto, il comma 655, qui di interesse, prevede la formazione di ulteriori graduatorie nazionali utili per l’attribuzione degli incarichi di insegnamento a tempo indeterminato e determinato, in subordine alle vigenti graduatorie nazionali per titoli e di quelle di cui al comma 653. 

Anche la disposizione di cui al comma 655 rientra nelle disposizioni normative dirette al superamento del precariato nelle istituzioni dell’alta formazione artistica e musicale. 

Ed, invero, il sistema a tal fine complessivamente previsto contempla in primo luogo l’utilizzazione delle vigenti graduatorie nazionali per titoli, di poi delle graduatorie nazionali di cui all’art. 19, comma 2, d.l. n. 104 del 2013 che all’uopo vengono trasformate in graduatorie nazionali ad esaurimento ed, infine, le graduatorie di cui al comma 655, che risultano essere di nuova istituzione. 

Queste, peraltro, pur essendo di nuova istituzione, concorrono alla finalità di superamento del precariato in primo luogo perché consentono la cristallizzazione di quello più antico e, attraverso la loro postergazione al fine del conferimento degli incarichi, la stabilizzazione del relativo personale, favorendo, tra l’altro, la definitiva chiusura delle previgenti graduatorie alla cui previa applicazione ne viene subordinata l’operatività (ed, invero, quelle di cui al d.l. n. 104 del 2013 sono trasformate in graduatorie ad esaurimento, con il conseguente divieto di nuovi ingressi). 

Di poi, va osservato che le stesse graduatorie nazionali di cui si controverte, previste dal comma 655, sono dirette al superamento, sia pur graduale, del precariato. 

Ne è dimostrazione la circostanza che nelle stesse non può essere inserito personale che sia già titolare di contratto a tempo indeterminato (dunque, già stabilmente incluso nei ruoli delle istituzioni dell’alta formazione artistica musicale e coreutica) e soprattutto il fatto che è richiesto il requisito dell’insegnamento di almeno tre anni negli ultimi otto anni accademici. 

In tal modo, esse, finalizzate anche al conferimento di incarichi a tempo indeterminato (e, dunque, alla stabilizzazione del personale ivi inserito), realizzano lo scopo di consentire la regolarizzazione di soggetti che già da tempo sono “precari”, in quanto hanno svolto attività di insegnamento della durata di un triennio. 

Sicchè, ricondotte le suddette graduatorie nel complessivo sistema normativo di superamento del precariato, l’effetto della stabilizzazione attraverso il conferimento di incarichi a tempo indeterminato può giustificarsi, in assenza di una ordinaria procedura concorsuale (non essendo all’uopo sufficiente il superamento di un concorso selettivo per la inclusione nelle diverse graduatorie di istituto), solo riconnettendo la loro formazione alla esigenza di interesse pubblico di fronteggiare il precariato e di ridurne progressivamente la consistenza. 

Orbene, carattere oggettivo ed essenziale - che ne giustifica la finalità di superamento del precariato e consente, attraverso esse, il conferimento di incarichi a tempo indeterminato- è proprio il fatto che il loro accesso sia riservato a personale precario e, dunque, a soggetti che vantino già un adeguato periodo di servizio all’interno delle istituzioni; periodo la cui durata viene ragionevolmente individuata dal legislatore nel lasso temporale dei tre anni accademici di insegnamento. 

La durata del suddetto requisito temporale di accesso risulta, poi, scelta ragionevole sotto altro profilo, connotando essa il possesso, in capo al docente, di una esperienza professionale considerevole e, dunque, di una qualificazione professionale idonea all’esercizio in forma stabile della funzione docente, attraverso il conferimento di incarichi a tempo indeterminato. 

Dalle sopra esposte considerazioni deriva che il requisito di servizio, relativo all’aver svolto almeno tre anni accademici di insegnamento, costituisce elemento connotante finalità e natura della disposizione normativa, alla quale non può in alcun modo derogarsi senza tradire lo spirito e la finalità della norma. 

Il rilievo di incostituzionalità con riferimento alla circostanza che il suddetto requisito triennale determina l’esclusione dalle procedure di formazione delle graduatorie di soggetti il cui settore di riferimento è stato creato da meno di tre anni non è, pertanto, meritevole di accoglimento, risultando il suddetto requisito triennale indispensabile per la connotazione delle stesse in termini di strumento di superamento del precariato e per giustificare, con una particolare procedura selettiva semplificata, anche il conferimento di incarichi a tempo indeterminato, effetto quest’ultimo che richiederebbe il superamento di un ordinario concorso per l’attribuzione dei posti. 

D’altra parte, la norma, come sopra visto, consente comunque una interpretazione che, conforme a Costituzione, sia comunque rispettosa degli interessi delle categorie di soggetti che intendono inserirsi nella graduatoria di un settore creato da meno di tre anni. 

Invero, il riferimento normativo alla maturazione dei tre anni di insegnamento “in una delle predette istituzioni” ne consente una lettura che permette la partecipazione, come del resto previsto dal bando impugnato, anche a coloro i quali abbiano svolto, nel settore ove essi intendono essere inseriti in graduatoria, un periodo di insegnamento inferiore a tre anni, utilizzando per il resto il servizio svolto in altri settori, ma pur sempre all’interno delle istituzioni di alta formazione artistica musicale e coreutica. 

Tale soluzione costituisce un ragionevole bilanciamento degli interessi contrapposti, in quanto, da un lato, consente l’osservanza del requisito triennale del servizio e, dall’altro, ammette comunque l’accesso a specifiche graduatorie anche quando il relativo settore sia stato istituito solo da un anno. 

Sulla base di tali considerazioni, pertanto, quella sopra delineata costituisce l’unica interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione normativa. 

Invero, la richiesta del solo requisito annuale avrebbe snaturato la finalità della procedura, diretta, come visto, alla soluzione del precariato e scevra da dubbi di costituzionalità (per non trattarsi di una ordinaria procedura concorsuale per la copertura di posti a tempo indeterminato) solo in presenza di un adeguato periodo di servizio in capo al docente; creando, altresì, ingiustificate disparità rispetto ai docenti degli altri settori, atteso che il requisito triennale avrebbe potuto comunque essere raggiunto utilizzando periodi di insegnamento non maggioritari svolti in altre materie. 

Di poi, la invocata postergazione temporale per il settore COMP (istituito solo da un anno) fino alla maturazione oggettiva del possibile periodo triennale di insegnamento avrebbe per altro verso negativamente inciso sul buon andamento delle attività relative al settore della pubblica istruzione (anch’esso valore costituzionalmente tutelato), in quanto il settore COMP sarebbe stato privato della relativa graduatoria di riferimento e, dunque, della possibilità di attingervi docenti; il principio del buon andamento sarebbe, altresì, risultato inciso dalla conseguente mancanza di uniformità, in relazione ai settori di insegnamento delle Istituzioni musicali, del sistema di procacciamento e di utilizzazione dei docenti. 

Rispetto a tale esigenza risulta recessiva la considerazione che l’unica esperienza specifica utilizzabile era comunque non superiore all’anno, considerandosi che, non essendovi rispetto ad essa soluzioni diverse, la maturazione del periodo triennale ben poteva essere completata utilizzando attività di insegnamento svolte in altri settori, le quali comunque avrebbero avuto una durata non superiore ed avrebbero denotato l’esistenza di una qualificazione professionale nell’attività di docenza, nonché la situazione di precariato, al cui superamento la norma è pure diretta. 

Sotto il profilo del principio di uguaglianza, posto che la norma di legge va interpretata nel senso che sono utilizzabili nel computo del periodo triennale anche periodi non maggioritari svolti in altri settori e che il requisito del servizio complessivo triennale è coerente ed essenziale alla specifica finalità della procedura, ne consegue che non sussiste la lamentata disparità di trattamento, risultando ictu oculi evidente che non sono uguali la posizione di chi vanti solo un servizio annuale nel settore COMP e alcun altro periodo di insegnamento in altri settori e quella di docenti che, invece, pur vantando il periodo annuale di insegnamento nel settore COMP, abbiano comunque svolto tre anni accademici di insegnamento nelle istituzioni dell’alta formazione musicale e coreutica. 

In buona sostanza, il rispetto del principio di uguaglianza non va valutato operando riferimento in via esclusiva al servizio prestato nel settore COMP, ma alla luce della complessiva portata della disposizione normativa, la quale richiede l’aver maturato un periodo complessivo di insegnamento di almeno tre anni. 

Ugualmente insussistente è la violazione dell’art. 97 Cost., sotto i profili del buon andamento dell’attività amministrativa e della concorsualità e ritenuto violato per il fatto che si prevederebbe un requisito (quello del periodo triennale di insegnamento) impossibile per alcuni settori ovvero ponendo il requisito dell’insegnamento nello specifico settore di riferimento in secondo piano rispetto ad una generica esperienza di insegnamento. 

Ha osservato la Sezione, in disparte a quanto già sopra rilevato nell’esame della costituzionalità della norma di legge, che non è richiesto un requisito impossibile, potendo la norma essere interpretata in termini di possibilità, ove il requisito triennale specifico non sia oggettivamente raggiungibile, di utilizzare per la maturazione dello stesso anche altri periodi di insegnamento non maggioritari; in tal modo comunque realizzando la prevalenza dell’esperienza di insegnamento nel settore specifico in uno all’osservanza del requisito del periodo triennale di insegnamento. 

Tanto consente, altresì, di salvaguardare la competenza nel settore di riferimento, esclusa solo ove si consentisse l’accesso nella relativa graduatoria a soggetti che vantino l’intero periodo triennale di insegnamento in settori che nulla hanno a che fare, direttamente o indirettamente in relazione alla materia che ne costituisce oggetto, con quello per il quale si chiede l’inserimento in graduatoria.