Sulla verifica di congruità dell'offerta e dei costi della manodopera, sull'illecito disciplinare, sul subentro nel contratto

• Consiglio di Stato, sezione V, 21 maggio 2026, n. 4088 - Pres. Caringella, Est. Perrelli

Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione – Appalto di fornitura, di lavori, di servizi – Offerta economica – Costi della manodopera

Nelle procedure di affidamento di appalti pubblici, il costo della manodopera risultante dalle tabelle ministeriali costituisce parametro meramente indicativo, sicché il suo scostamento rispetto a quello indicato nell’offerta non implica, di per sé, la violazione dei minimi salariali né comporta l’automatica esclusione del concorrente, richiedendo invece una verifica in concreto della sostenibilità dell’offerta.  (1).

Nella specie, l’offerta dell’aggiudicataria presentava un costo del lavoro inferiore ai valori tabellari; tuttavia, il collegio ha escluso la configurabilità di un automatismo espulsivo, rilevando la necessità di una verifica sostanziale della sostenibilità economica.

 

Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione – Appalto di fornitura, di lavori, di servizi – Offerte anomale – Verifica di congruità – Costi della manodopera – Contrattazione collettiva

Nella verifica di congruità dell’offerta negli appalti pubblici, ex art. 110 d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 ("codice dei contratti pubblici"),  la stazione appaltante deve valutare la sostenibilità economica dell’offerta alla luce delle condizioni esistenti al momento del subprocedimento, tenendo conto anche delle sopravvenienze normative ed economiche intervenute anteriormente alla verifica, ivi incluso il rinnovo del contratto collettivo di lavoro, che non può essere qualificato come evento imprevedibile. (2).

Nella specie, l’offerta era stata giustificata sulla base di parametri retributivi riferiti a un periodo precedente, senza considerare il rinnovo del CCNL intervenuto prima della verifica di anomalia, con conseguente illegittimità del giudizio di congruità.

 

Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione – Appalto di fornitura, di lavori, di servizi – Offerte anomale – Verifica di congruità – Illegittimità – Riedizione

Nel sistema dei contratti pubblici, il subprocedimento di verifica di congruità dell’offerta anomala, ex art. 110 d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 ("codice dei contratti pubblici"),  costituisce fase essenziale della procedura di gara, volta ad accertare l’affidabilità e la sostenibilità dell’offerta economica, sicché la sua illegittima conduzione determina l’annullamento dell’aggiudicazione con obbligo di riedizione della relativa fase valutativa. (3).

Nella specie, la verifica era stata svolta senza adeguata considerazione dei costi effettivi del lavoro e delle sopravvenienze, imponendo l’annullamento dell’aggiudicazione limitatamente al subprocedimento di anomalia con la necessità di verificare la sostenibilità delle modifiche delle diverse voci effettuate in relazione al margine di riserva inserito all’interno del costo della manodopera per far fronte ad eventuali e futuri mutamenti determinati dal rinnovo della contrattazione collettiva.

 

Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione – Appalto di fornitura, di lavori, di servizi – Requisiti di partecipazione – Illecito professionale – Valutazione – Stazione appaltante – Discrezionalità

Nel sistema degli appalti pubblici, la valutazione della gravità dell’illecito professionale e dell’affidabilità dell’operatore economico è rimessa alla discrezionalità della stazione appaltante, da esercitarsi in relazione alla specifica procedura e al concreto contesto esecutivo, con sindacato giurisdizionale limitato ai soli profili di manifesta illogicità, irragionevolezza o difetto di istruttoria. (4).

Nella specie, la sezione ha ritenuto immune da tali vizi la valutazione compiuta dalla stazione appaltante che aveva ritenuto non grave una precedente risoluzione contrattuale, valorizzando la limitata durata dell’inadempimento, la diversità dell’oggetto e la pendenza del contenzioso, valutazione ritenuta legittima dal giudice.

 

Giustizia amministrativa – Rito appalti – Aggiudicazione – Annullamento – Riedizione potere – Subentro – Durata

Il giudice nel disporre la riedizione del subprocedimento di verifica dell’anomalia, può disporre che ove la stazione appaltante ritenga l’offerta della prima graduata anormalmente bassa, il subentro in favore della ricorrente, seconda graduata, avvenga con medesima durata (oltre che gli stessi contenuti) di quello originario, quale risultante dalla disciplina di gara, quando si tratti di un contratto ad esecuzione continuata o periodica, scelta da preferire laddove, venga in rilievo un appalto di servizi, non potendo la durata del giudizio andare a detrimento del ricorrente vittorioso. (5).

Giustizia amministrativa – Rito appalti – Appello principale – Appello incidentale – Improcedibilità

Ove il giudice amministrativo si sia limitato ad accogliere l'appello principale ai fini della riedizione della verifica dell'anomalia dell'offerta della prima graduata, va dichiarato improcedibile l'appello incidentale escludente proposto dalla stessa, per difetto di attualità della disamina delle censure ivi sollevate, dovendo l’interesse a ricorrere intendersi traslato avverso gli atti di successivo esercizio del potere, a seconda del loro esito. (6).

In motivazione la sezione ha precisato che è evidente che in ipotesi di ritenuta congruità dell’offerta presentata dalla prima graduata, l’interesse alla disamina delle doglianze formulate con l’appello incidentale, volte ad ottenere l’esclusione dell’appellante, secondo graduata potrà assumere rilevanza solo nell’ipotesi in cui il rinnovato giudizio venga fatto nuovamente oggetto di impugnativa da parte di quest’ultima, con conseguente necessità di riproposizione del ricorso incidentale da parte della società controinteressata. Per contro, laddove la S.A. ritenesse incongrua l’offerta dell’aggiudicataria e verificasse la sussistenza delle condizioni per procedere all’affidamento in favore della seconda graduata – valutando la sussistenza dei requisiti di ammissione, previa disamina della documentazione amministrativa e la congruità dell’offerta dalla stessa presentata – la società controinteressata ben potrà impugnare entrambe le valutazioni compiute dalla S.A.


(1) Conformi: Cons. Stato, sez. V, 5 settembre 2025, n. 7224; 18 aprile 2025, n. 3418; 15 aprile 2024, n. 3407; sez. III, 21 settembre 2018, n. 5492.

(2) Conformi: Cons. Stato, sez. V, 15 gennaio 2024, n. 453; 7 luglio 2023. n. 6652; in senso analogo sez. V, 19 dicembre 2024, n. 9255 secondo cui il d.lgs. n. 36 del 2023 si pone in piena continuità del codice del 2016 nella tutela degli interessi dei lavoratori, che nel nuovo codice assume una valenza rafforzata come desumibile dall’art. 11, terzo comma, che agli operatori economici che applicano un contratto collettivo diverso rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente, richiede dichiarazioni di garanzia di equivalenza delle tutele offerte ai propri dipendenti rispetto a quelli indicati, non applicati.

(3) Conformi: Cons. Stato, sez. V, 5 settembre 2025, n. 7224; sez. III, 20 giugno 2022, n. 5022.

(4) Conformi: Cons. Stato, sez. V, 28 maggio 2025, n. 4635; 12 marzo 2024. n. 2370; 23 febbraio 2024, n. 1804; Ad. plen. 28 agosto 2020, n. 16 (oggetto della News US n. 103 del 17 settembre 2020).

(5) Conformi: Cons. Stato, sez. V, 5 settembre 2025, n. 7224; Ad. plen. 15 luglio 2025, n. 9, (oggetto della News UM n. 77/2025) secondo cui nel consentire il subentro nel contratto ai sensi degli articoli 122 e 124 c.p.a., il giudice amministrativo, oltre a determinare la decorrenza della perdita di efficacia dell’originario contratto, può anche disporre che il secondo aggiudicatario effettui soltanto le prestazioni non ancora eseguite per il periodo contrattuale residuo dell’affidamento, oppure che il nuovo rapporto abbia la medesima durata (oltre che gli stessi contenuti) di quello originario, quale risultante dalla disciplina di gara, quando si tratti di un contratto ad esecuzione continuata o periodica; sez. V, 23 marzo 2021, n. 2476; 26 gennaio 2021, n. 786; 30 novembre 2015, n. 5404; Sez. III, 12 settembre 2012, n. 4831.

(6) Conformi: Cons. Stato, sez. V, 5 settembre 2025, n. 7224 riferita ad un'ipotesi di inversione procedimentale in cui non era stata esaminata la documentazione amministrativa della seconda graduata.