Alla Corte costituzionale l’individuazione di posizioni organizzative nuove all’Agenzia delle entrate

Alla Corte costituzionale l’individuazione di posizioni organizzative nuove all’Agenzia delle entrate


Pubblico impiego privatizzato - Agenzia delle entrate – Organizzazione – Individuazione di posizioni organizzative nuove - Caratterizzate da marcati poteri di natura dirigenziale - Art. 1, comma 93, lett. a), b), c) e d), l. n. 205 del 2017 Elusione Corte cost. n. 37 del 2015 – Violazione artt. 3, 51, 97 e 136 Cost. – Irrilevanza e non manifesta infondatezza.

 

     Sono rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale: - dell’art. 1, comma 93, lett. a), b), c) e d), l. n. 205 del 2017 in quanto l’istituzione, da parte dell'Agenzia delle entrate, di posizioni organizzative nuove, caratterizzate da marcati poteri di natura dirigenziale e destinate ad essere ricoperte con procedure selettive interne, potrebbe risultare elusiva del giudicato scaturente dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 37 del 2015 con possibile violazione dell’art. 136 Cost. (1);

- dell’art. 1, comma 93, lett. a), b), c) e d), l. n. 205 del 2017 perché le posizioni organizzative prefigurate dal legislatore, per le funzioni ed il trattamento giuridico ed economico ad esse connesso, integrerebbero una vera e propria progressione di carriera alla quale dovrebbe accedersi con concorso pubblico e non con una selezione interna con possibile violazione degli artt. 3, 51 e 97 Cost.. (2);

- dell’art. 1, comma 93, lett. e), l. n. 205 del 2017 poiché le deroghe alla disciplina ordinaria per l’accesso alla qualifica dirigenziale, previste dalla disposizione in esame e relative all’esonero dalla prova preselettiva, alla valutazione di titoli in relazione alle esperienze lavorative pregresse e alla riserva di posti in favore degli interni nella misura fino al 50% dei posti messi a concorso, attribuirebbero un vantaggio competitivo ingiustificato in favore degli interni destinatari di funzioni dirigenziali delegate o di incarichi di posizione organizzative speciali e si porrebbero in contrasto con gli artt. 3, 51, 97 e 136 Cost.(3).

 

(1) Il TAR ha osservato che le nuove posizioni organizzative, indicate dalla norma oggetto dello scrutinio di costituzionalità, benchè caratterizzate da poteri riconducibili alla qualifica dirigenziale, sono attribuite, senza pubblico concorso, a funzionari privi della relativa qualifica.

L’attribuzione di funzioni dirigenziali, in assenza di pubblico concorso ed a soggetti che sono privi della relativa qualifica, ha indotto il Tribunale a ritenere che la finalità perseguita dall’art. 1 comma 93 l. n. 205/17 possa essere violativa dell’art. 136 Cost. in quanto elusiva della sentenza n. 37/15 con cui la Corte Costituzionale ha ritenuto l’illegittimità dell’art.8, comma 24, del decreto legge 2 marzo 2012, n. 16 (“Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento”), convertito, con modificazioni, dall’articolo 1, comma 1, della legge 26 aprile 2012, n. 44 in riferimento alla previsione per cui venivano fatti salvi, per il passato, gli incarichi dirigenziali già affidati dalle agenzie fiscali a propri funzionari, e si consentiva, nelle more dell’espletamento delle procedure concorsuali per la copertura dei posti di dirigente, di attribuire incarichi dirigenziali a propri funzionari, mediante la stipula di contratti di lavoro a tempo determinato, la cui durata era fissata in relazione al tempo necessario per la copertura del posto vacante tramite concorso.

In quest’ottica, il TAR ha richiamato la giurisprudenza della Corte secondo cui, l'efficacia preclusiva, nei confronti del legislatore, del giudicato costituzionale riguarda ogni disposizione che mira a “mantenere in piedi o [...] ripristinare, sia pure indirettamente, [...] gli effetti di quella struttura normativa che aveva formato oggetto della [...] pronuncia di illegittimità costituzionale” (sentenza n. 72 del 2013), ovvero che “ripristini o preservi l'efficacia di una norma già dichiarata incostituzionale” (sentenza n. 350 del 2010).

(2) Ha osservato il Tar che la disposizione in esame prevede l’istituzione di posizioni organizzative “per lo svolgimento di incarichi di elevata responsabilità, alta professionalità o particolare specializzazione, ivi compresa la responsabilità di uffici operativi di livello non dirigenziale”.

Tali posizioni sono destinate, previa selezione interna, ai funzionari della terza area in possesso di cinque anni di anzianità, e sono caratterizzate dall’attribuzione di una serie di poteri quali quelli “di adottare atti e provvedimenti amministrativi, compresi gli atti che impegnano l'Agenzia verso l'esterno, i poteri di spesa e quelli di acquisizione delle entrate rientranti nella competenza dei propri uffici, di livello non dirigenziale, e la responsabilità dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di organizzazione delle risorse umane e strumentali e di controllo”.

I poteri in esame risultano estranei a quelli propri dell’area di riferimento dei soggetti destinati a ricoprire tali funzioni organizzative e sono più propriamente tipici di quelli previsti per la qualifica dirigenziale dagli artt. 16 e 17 d.lgs. n. 165 del 2001.

In questo senso vanno riguardati i poteri di spesa, di organizzazione del personale, di acquisizione delle entrate e di adozione degli atti amministrativi, che l’art. 17 comma 1 lettere b) d) ed e) d. lgs. n. 165/01 riconosce ai dirigenti di uffici dirigenziali generali; nello stesso senso può essere valutata l’attribuzione della “responsabilità dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati” e della “gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di organizzazione” che presuppongono poteri estranei alla terza fascia come si evince anche dall’art. 4 comma 2 d. lgs. n. 165/01 che attribuisce ai dirigenti “l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo” aggiungendo che “essi sono responsabili in via esclusiva dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati”.

L’estraneità dei poteri riconosciuti dall’art. 1 comma 93 lettere a) e c) l. n. 205/17 rispetto a quelli propri della terza area, a cui appartengono i dipendenti legittimati a partecipare alle selezioni interne per il conseguimento delle posizioni organizzative previste dalla disposizione in esame, è confermata dall’allegato A al CCNL del personale delle Agenzie fiscali sottoscritto il 28/05/04.

L’estraneità, rispetto ai poteri tipici della terza area, di alcune delle principali prerogative riconosciute dall’art. 1 comma 93 lettera c) l. n. 205/17 ai destinatari delle posizioni organizzative ivi indicate rende plausibile l’ipotesi secondo cui nelle nuove posizioni organizzative sarebbero stati allocati alcuni poteri che l’art. 17 d. lgs. n. 165/01 riconosce ai dirigenti.

Ma ciò che maggiormente viene in rilievo, ai fini della valutazione di non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale, è che, indubbiamente, la posizione organizzativa disciplinata dall’art. 1 comma 93 lettere a), b), c) e d) l. n. 205/17 costituisce una vera e propria progressione di carriera verticale per i dipendenti appartenenti alla terza area proprio perché la nuova funzione è caratterizzata dall’esercizio di poteri non riconducibili all’area in esame.

Con la sentenza n. 37 del 2015 la Corte Costituzionale ha precisato che non solo il conferimento di incarichi dirigenziali ma “anche il passaggio ad una fascia funzionale superiore comporta «l'accesso ad un nuovo posto di lavoro corrispondente a funzioni più elevate ed è soggetto, pertanto, quale figura di reclutamento, alla regola del pubblico concorso» (sentenza n. 194 del 2002; ex plurimis, inoltre, sentenze n. 217 del 2012, n. 7 del 2011, n. 150 del 2010, n. 293 del 2009)”.

Anche un nuovo inquadramento di dipendenti già in servizio, pertanto, è soggetto alla regola del pubblico concorso (Corte Cost. n. 217 del 2012).

Nella fattispecie, il conferimento delle neoistituite posizioni organizzative attraverso una selezione interna, prevista dall’art. 1 comma 93 lettera b) l. n. 205/17, può risultare violativo del principio del pubblico concorso e, pertanto, si può porre in contrasto con gli artt. 3, 51 e 97 Cost. in quanto:

- non risulta conforme agli articoli 3 e 97, ultimo comma, della Costituzione, i quali prescrivono la regola del concorso pubblico ed aperto per l’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni (Tar Lazio n. 2080 del 2016 che richiama Corte Cost. n. 99 del 2012 e n. 293 del 2009). La disposizione censurata, infatti, aggira tale regola consentendo l’accesso ad un ruolo e, comunque, ad un inquadramento giuridico diverso da quello rivestito senza pubblico concorso;

- sotto altro profilo l’art. 1 comma 93 lettere a), b), c) e d) l. n. 205/17 si può porre in contrasto con gli artt. 3 e 51 della Costituzione, perché l’elusione della regola del pubblico concorso comporta che l’accesso alle funzioni superiori è consentito ai soli funzionari di ciascuna agenzia fiscale e non è, invece, permesso, in posizione di uguaglianza, a tutti i cittadini in possesso dei requisiti (in questo senso Corte Cost. n. 293/09);

- la violazione della regola del pubblico concorso, poi, collide anche con i principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’articolo 97 primo comma, della Costituzione, in quanto il concorso pubblico è, per sua natura, idoneo a selezionare i candidati più preparati e meritevoli ed appartenenti alla generalità dei cittadini in virtù del mero possesso dei requisiti obiettivi di legge (Corte Cost. n. 453/90).

(3) L’art. 1 comma 93 lettera e) l. n. 205 del 2017, secondo cui è attribuito alla potestà regolamentare delle Agenzie fiscali il potere di “disciplinare l'accesso alla qualifica dirigenziale dei rispettivi ruoli mediante procedura concorsuale pubblica per titoli ed esami” le cui modalità sono stabilite dalla disposizione in esame, ad avviso del TAR, presenta profili di possibile violazione degli artt. 3, 51 e 97 Cost. nella parte in cui esonera dalla prova preselettiva i dipendenti delle Agenzie fiscali in possesso di determinati requisiti.

Richiamato quanto stabilito dalla sentenza n. 37/15 della Corte Costituzionale in merito alla necessità di utilizzare il pubblico concorso per l’accesso alle qualifiche dirigenziali, il Tribunale ha rilevato che l’esonero dalla prova preselettiva è in grado di attribuire un significativo vantaggio ai dipendenti interni almeno stando ai plausibili dati forniti dalla ricorrente secondo cui nel concorso per il reclutamento di 403 dirigenti sono state presentate 13.608 domande di partecipazione.

Tale vantaggio è vieppiù rilevante in quanto connesso ad un ulteriore beneficio, attribuito ai dipendenti interni, costituito dalla riserva, in loro favore, di una percentuale fino al 50% dei posti messi a concorso.

L’esonero dalla prova preselettiva non risulta, per altro, giustificato da particolari esigenze di speditezza della procedura considerato il presumibile non rilevante numero di dipendenti interni potenziali partecipanti rispetto al totale degli stessi.

La diversità delle fattispecie legittimanti l’esonero lascia, invece, trasparire l’intento di correlare il beneficio non tanto alla particolare qualificazione del dipendente (non agevolmente rinvenibile nel mero possesso del requisito dell’anzianità) ma alla condizione di dipendente stesso.

Né l’esonero dalla prova è ragionevolmente spiegabile alla luce della peculiarità delle funzioni istituzionali dell’Agenzia delle entrate perché il beneficio è concesso indistintamente a tutti i dipendenti delle Agenzie fiscali e, quindi, anche a quelli che hanno espletato funzioni diverse da quelle dell’ente che bandisce il concorso.

Non è, poi, agevole comprendere perché, a fronte della genericità delle fattispecie legittimanti l’esonero dalla prova preselettiva, le stesse siano state considerate solo in riferimento ai dipendenti delle Agenzie fiscali e non anche di altre categorie di dipendenti pubblici.

L’art. 93 comma 1 lettera e) l. n. 205/17, pertanto, nella parte in cui prevede l’esonero dalla prova preselettiva per i dipendenti interni correlata ad un’elevata riserva di posti in favore dei dipendenti medesimi:

- risulta non coerente con il principio della necessità del pubblico concorso, di cui agli artt. 3, 51 e 97 Cost., in quanto attribuisce una posizione privilegiata nell’accesso ai dipendenti interni non logica anche alla luce della contestuale previsione di una cospicua riserva di posti;

- si pone in contrasto con il principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost. perché l’esonero dalla prova preselettiva è previsto non solo per coloro che sono in possesso di particolari requisiti di qualificazione derivanti dalla natura dell’attività svolta (nella fattispecie identificata con l’espletamento per due anni di funzioni dirigenziali e, comunque, di incarichi di responsabilità) ma anche per coloro che vantano la sola anzianità decennale nella terza area alle dipendenze delle Agenzie fiscali. Ciò può costituire un’ingiustificata discriminazione rispetto ad altri dipendenti di altre amministrazioni in possesso di analoghi requisiti;

- si pone in contrasto anche con il principio di buon andamento dell’attività amministrativa, oggetto dell’art. 97 Cost., in quanto l’esonero non risponde né all’esigenza di agevolare la speditezza della procedura concorsuale né di selezionare, comunque, sulla base di criteri obiettivi, i candidati più meritevoli.


Anno di pubblicazione:

2019

Materia:

IMPIEGATO dello Stato e pubblico in genere

Tipologia:

Focus di giurisprudenza e pareri