Vincolo storico-artistico apposto sul locale che ospita il ristorante “Il vero Alfredo”, in Roma

• Tar Lazio, sez. II quater, 19 maggio 2021, n. 5864 - Pres. Scala, Est. Rizzetto

Beni culturali – Vincolo - Locale che ospita il ristorante “Il vero Alfredo” - Illegittimità. 

Beni culturali – Vincolo - Vincolo di destinazione d’uso – Limiti. 


 

       È illegittimo il vincolo storico-artistico apposto, ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett. d), e dell’art. 7-bis, d.lgs. n. 42 del 2004, sul locale che ospita il ristorante “Il vero Alfredo”, in Roma, dal momento che il regime vincolistico predisposto dal legislatore è finalizzato alla mera conservazione in buono stato dei beni culturali con mero divieto di usi “non compatibili”, non potendo, il legislatore, imporre alcuna destinazione d’uso, se non in casi eccezionali normativamente previsti e secondo ragionevolezza e proporzionalità, al fine di evitare i cd. “effetti perversi” derivanti dall’eccesso di attività vincolistica, che rischia di essere controproducente rispetto agli stessi obiettivi perseguiti.

       È illegittimo il vincolo sulle attività svolte in immobili aventi carattere di pregio mediante l’assoggettamento dei locali ad un vincolo di destinazione d’uso; ciò che può essere vincolato è l’immobile, ove sussistano le condizioni, diverse ed ulteriori, prescritte dall’art. 10 e 13, d.lgs. n. 42 del 2004, per dichiararlo “bene culturale”, che appunto costituisce un vincolo a tutela della conservazione del bene, non dell’attività ivi svolta (2). 


 

(1) Ha ricordato la Sezione che con sentenza n. 9533 del 2017 è stato chiarito che il potere di assoggettare a vincolo gli “studi d’artista”, comportando la "musealizzazione" dell’immobile ed imponendo gravi restrizioni alla proprietà, peraltro senza contropartita, senza dimostrazione del beneficio per l’interesse pubblico, deve essere esercitato nel rispetto del principio di proporzionalità. In sede di ottemperanza, con sentenza n. 221 del 2019, è stato ricordato che ciò impone una ponderazione degli interessi coinvolti e la verifica di adeguatezza della misura al caso concreto (Cons. Stato, sez. VI, n. 5986 del 2018), cercando di bilanciare il sacrificio imposto al singolo rispetto all’interesse generale perseguito mediante l’assoggettamento a tutela della cosa, chiarendo che, a tal fine, sarebbe stato necessario “valutare con completezza tutte le componenti rilevanti rispetto al risultato perseguito: nel presente, avrebbe implicato l’elaborazione delle “diverse alternative d’azione possibili” (magari anche a “costi” minori in termini di bilanciamento dei sacrifici imposti- benefici conseguibili); nel passato, avrebbe presupposto il confronto con le direzioni della precedente azione svolta ed i risultati conseguiti (per evitare che la nuova direzione d’azione possa porsi in contrasto con il precedente operato, occorre verificare che la “contraddittorietà” risulti “giustificata” dalle specifiche ed attuali circostanze, anche al fine di evitare ingiustificate disparità di trattamento con proprietari di altri immobili, di cui si deve “dar conto”: non si comprende, allo stato, la ragione per cui gli studi di noti Maestri italiani, quali Mafai, Scialoja, Vespignani, Fazzini, Parigini etc., non siano stati ritenuti meritevoli di tutela, a differenza di quello dello scultore bulgaro Peikov); nel futuro, avrebbe richiesto di specificare come la misura risulti “necessaria” per il perseguimento dell’azione di tutela del “luogo artistico”, mediante la salvaguardia del locale in questione come “unico valore residuo” a testimonianza della vocazione di un’area che “ha perso la sua vocazione originaria” (elemento di valutazione che in astratto può anche giustificare il vincolo, dato che il “valore marginale” cresce proprio in proporzione alla rarità), anche in vista di un’azione di recupero di analoghi valori “di contesto” non ancora del tutto perduti nell’area”.
L’esigenza di rispettare i principi di proporzionalità e ragionevolezza comporta un limite al vincolo di destinazione d’uso di beni per i quali tali possibilità è espressamente prevista dal legislatore all’art. 11, comma 1, lett. b), e 51 del Codice (studi d’artista) e vale, a maggior ragione, per quelli di cui all’art. 11, comma 1, lett. c), e 52, comma 1-bis, che, appunto, contempla “i locali, a chiunque appartenenti, nei quali si svolgono attività di artigianato tradizionale e altre attività commerciali tradizionali, riconosciute quali espressione dell'identità culturale collettiva ai sensi delle convenzioni UNESCO di cui al medesimo art. 7-bis, al fine di assicurarne apposite forme di promozione e salvaguardia, nel rispetto della libertà di iniziativa economica di cui all'art. 41 Cost.”. È lo stesso legislatore che prevede un intervento inteso a sostenere le attività private secondo moduli di azione consensuali, mediante l’adozione di misure promozionali, con l’esclusione della possibilità di imporre divieti o obblighi di prosecuzione di determinate tipologie di attività o settori merceologici negli immobili. Non possono essere vincolate le attività svolte in tali immobili mediante l’assoggettamento dei locali ad un vincolo di destinazione d’uso. Quel che può essere vincolato è l’immobile, ove sussistano le condizioni, diverse ed ulteriori, prescritte dagli artt. 10 e 13 del Codice per dichiararlo “bene culturale”, che appunto costituisce un vincolo a tutela della conservazione del bene, non dell’attività ivi svolta. 

(2) Va al riguardo ricordato l’inequivocabile intendimento del legislatore, che, nella Relazione illustrativa del d.lgs. n. 62 del 2008, ha chiarito le ragioni dell’introduzione dell’art. 7 bis, reso necessario in quanto le Convenzioni Unesco richiedono "una ridefinizione di settori disciplinari contigui ma non perfettamente coincidenti”, sottolineando in tal modo l’irriducibile diversità ontologica tra i “beni giuridici” protetti dal Codice e dalle Convenzioni in parola, e, soprattutto precisa la ratio della previsione che prescrive la condizione della “materialità” dell’oggetto da tutelare, “al fine di evitare interpretazioni fuorvianti sia degli obblighi assunti in via pattizia con altri Stati, sia, e per converso, dei confini fra la tradizionale tutela relativa alle ‘cose’ di interesse storico ed artistico e la salvaguardia afferente a manifestazioni e valori della cultura immateriale".
L’intento del legislatore ha trovato compiuta espressione nel ridisegno del sistema normativo che disciplina tali “nuovi beni culturali intangibili”. Dal combinato disposto degli artt. 7 bis, 10, 11, comma 1, lett c), 13 e 52, comma 1 bis, del Codice, infatti, scaturisce un sistema di protezione “binario”, che è composto dalle tradizionali misure autoritative vincolistiche previste a tutela del bene culturale, che hanno ad oggetto l’immobile in cui si svolgono le predette attività, nonché le classiche misure promozionali utilizzate per il sostegno delle attività (artigianali e commerciali) ivi svolte, riconosciute di valore culturale, in quanto espressione dell'identità collettiva ai sensi dell’art.7-bis (queste non sono espressamente specificate dal legislatore, che si è limitato ad assicurare una “base giuridica” per l’attribuzione di benefici, la cui concreta attuazione dipende dall’adozione di ulteriori atti, applicativi delle previsioni di legge).
L’art. 7-bis “Espressioni di identità culturale collettiva”, introdotto nel Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio dall'art. 1, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 62 del 2008 (terzo correttivo), prevede che “Le espressioni di identità culturale collettiva contemplate dalle Convenzioni UNESCO per la salvaguardia del patrimonio culturale immateriale e per la protezione e la promozione delle diversità culturali, adottate a Parigi, rispettivamente, il 3 novembre 2003 ed il 20 ottobre 2005, sono assoggettabili alle disposizioni del presente codice qualora siano rappresentate da testimonianze materiali e sussistano i presupposti e le condizioni per l'applicabilità dell'articolo 10”.
È banale osservare che la norma non fa che ribadire che le “attività” tradizionali – che costituiscono “espressioni di identità culturale collettiva” – possono essere tutelate come “beni” di interesse culturale a condizione che si traducano in un’entità materiale e che questa abbia un valore sotto il profilo di quell’interesse storico-artistico-archeologico-etnologico etc o, per lo meno “testimoniale” contemplato dall’art. 10 del Codice, che non coincide con la nozione di “espressioni di identità culturale collettiva” delle Convenzioni Unesco cui fa riferimento l’art. 7 bis.
Va peraltro precisato che l’ambito applicativo dell’art. 7 bis non include tutto l’universo delle attività artigianali e commerciali tradizionali, ma costituisce un insieme ben più circoscritto a quelle che costituiscono “espressioni di identità culturale collettiva”, che costituisce non solo un quid pluris, ma anche qualcosa di ontologicamente diverso già a partire dal riconoscimento, che richiede necessariamente la partecipazione di quelle stesse Comunità di cui quell’attività costituisce l’espressione e che attribuiscono ad essa quel valore identitario che è la causa dell’intervento pubblico per assicurarne al protezione, secondo un processo “bottom up” che caratterizza la natura necessariamente sussidiaria dell’intervento pubblico in tale settore. Ed è appunto in ciò che va ravvisato il tratto differenziale con i beni d’interesse demoetnoantropologico: non è concepibile un intervento pubblico di individuazione di tali espressioni, da parte di un’Autorità che si sostituisca alle Comunità interessate, nello stabilire cosa per le stesse abbia valore identitario (al massimo può collaborare fornendo l’ausilio tecnico per promuovere la consapevolezza di queste, aiutarle a selezionare, etc.), e tanto meno per assicurarne la prosecuzione, dato che spetta alle Comunità stesse decidere se, come e per quanto continuarle, restando libera di modificarle, dato che si tratta di un valore dinamico e vivente ed, eventualmente, di decretarne l’estinzione.
Quindi, l’individuazione, mediante il processo bottom up sopra richiamato, costituisce una condizione per il riconoscimento del valore di un’espressione culturale come elemento costitutivo “di identità collettiva” di una Comunità, ai sensi delle Convenzioni Unesco soprarichiamate, ma ciò non è ancora sufficiente a far scattare le misure di tutela previste dal Codice. A tal fine è necessaria anche l’ulteriore condizione della loro “materializzazione” in una cosa che possa essere, proprio a causa della sua reità, considerata (prima ancora che tutelata) come “bene” culturale, cioè come “oggetto” cui indirizzare quelle attività dell’Autorità di tutela volte ad assicurarne la conservazione (e oltre che, se di proprietà pubblica, la fruizione e la valorizzazione); cioè, occorre che l’identità culturale collettiva abbia trovato un’espressione materiale, si sia concretizzata in un’oggetto, in una cosa. Non solo, questa cosa deve anche rispondere a quei criteri di valutazione, indicati dal legislatore mediante concetti giuridici indeterminati, mediante il riferimento all’interesse della cosa stessa prescritto dall’art. 10, in particolare, tra le varie categorie, quello dell’interesse demoetnoantropologico, secondo un diverso procedimento, operante questa volta in direzione “verticale”, in cui spetta all’Autorità di tutela riconoscere e “dichiarare” il valore dell’oggetto come vero e proprio “bene culturale” in modo “autoritativo”. Una tale dichiarazione, cioè, deve essere esternata sulla base di un criterio tecnico professionale, espressione della Comunità scientifica di riferimento (Accademia e Critica in primis), che può ben divergere rispetto al criterio dell’Uomo medio della Comunità culturale la cui identità trova “espressione” in quell’oggetto che l’Autorità intende tutelare come “bene culturale”.
Alla diversità ontologica del “bene giuridico” protetto deve corrispondere la diversità degli strumenti di tutela, non risultando adeguati a salvaguardare “attività” le misure previste dal legislatore per conservare le “cose”, e di ciò occorre tener conto nell’individuare le ragioni ed i limiti dell’applicazione degli istituti previsti dal Codice. Dal punto di vista statico, del disegno dell’ambito applicativo, l’art. 7 bis non ha introdotto alcuna modifica della nozione di “beni culturali”, che resta giustamente ancorata al concetto tradizionale di oggetto materiale, e non investe le “attività culturali”. Dal punto di vista dinamico, della funzione perseguita, l’art. 7 bis conferma la ragione ed il limite della sottoposizione di tali beni al regime codicistico: la tutela prevista dal Codice è, infatti, di tipo prevalentemente “conservativo”, proprio perché intesa a proteggere l’oggetto nella sua conformazione originale, e mal s’attaglia a “tutelare” le “attività”. Queste possono essere utilmente protette solo mediante strumenti giuridici di tipo totalmente diverso, espressione di politiche di tutela attive, tant’è che il legislatore utilizza l diversa terminologia di “promozione” delle attività culturali in contrapposizione alla “tutela” dei beni culturali.
In conclusione, la sede per l’introduzione normativa degli strumenti di sostegno per perseguire tale finalità avrebbe dovuto essere quella del Codice delle attività culturali, che, secondo il disegno dell’originaria legge di delega del 2002, avrebbe dovuto accompagnarsi alla codificazione della disciplina sui beni culturali (L'art. 10, comma 1, l. 6 luglio 2002, n. 137, delegava il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi per il riassetto delle disposizioni legislative in materia di cinematografia (lett. b)) e teatro, musica, danza e altre forme di spettacolo dal vivo - lett. c -). Proprio dalla mancata attuazione di tale “completamento” di tutela scaturiscono i problemi che riguardano anche la fattispecie in esame, come lamentato già dai primi commentatori, evidenziando che nella normativa italiana manca una disciplina organica delle attività culturali, essendo la disciplina concentrata solo sul prodotto finale (beni); ugualmente critici anche per quanto riguarda l’attuazione della convenzione 2005 sulla diversità culturale, che mira a proteggere, incentivare, valorizzare i “processi” culturali delle diverse Comunità (cioè l’attività di «fare cultura», non il singolo “prodotto” culturale), sottolineando l’inadeguatezza della collocazione di tale disciplina nel Codice dei “beni” culturali (non si può tutelare tale valore attraverso le res materiali, dato che la cultura materiale, la diversità culturale, si esprime soprattutto attraverso manifestazioni culturali intangibili, quali riti, feste, danze, consuetudini etc. Pertanto per dare attuazione alle convenzioni internazionali in parola servirebbe piuttosto una legge specificamente dedicata alla materia trattata in quelle stesse Convenzioni, distinto dal Codice (come peraltro imposto dall’originaria legge delega).
L’ovvietà di tali considerazioni, sul piano ontologico e giuridico, si scontra, tuttavia, con l’opposta interpretazione, che, muovendo sul piano ideologico, pretenderebbe di invertire l’ordine logico dei fattori e vincolare il bene, che costituisce lo strumento per svolgere l’attività da proteggere, pensando in tal modo di consentire la prosecuzione dell’attività, impedendo qualunque uso alternativo diverso della cosa stessa.
Si tratta di una politica che, a prescindere dall’arbitrarietà per mancanza di base giuridica, se non per il contrasto con l’intenzione del legislatore delegato, nonché per la totale estraneità allo spirito delle Convenzioni internazionali in materia, risulta insostenibile in quanto è intrinsecamente irragionevole già sotto il profilo del primo test di proporzionalità: il divieto di mutamento di destinazione d’uso, con conseguente blocco degli immobili, non consente di assicurare la prosecuzione di certe attività se l’artigiano, il commerciante, il ristoratore, il gestore di sale cinematografiche, etc. non ritenga più conveniente la prosecuzione ed il costo dell’affitto locale o la difficoltà di rimanervi è solo una della condizioni che incidono su tali valutazioni di convenienza. Se i consumatori preferiscono acquistare prodotti di note case anziché articoli artigianali, oppure limitarsi a guardare le vetrine per poi comprarli su piattaforme digitali, frequentare cinema di periferia, etc., la misura del vincolo non risulta idonea ad assicurare il proseguimento dell’attività tradizionale che si intende sostenere. In un’ottica di ragionevolezza dell’azione pubblica, occorre passare al secondo test di proporzionalità e verificare la possibilità di misure alternative che possano conseguire in miglior modo e con costi minori l’obiettivo perseguito di consentire il mantenimento in vita delle attività artigianali e commerciali tradizionali che costituiscono “espressioni di identità culturale collettiva”.
​​​​​​​La comprensibile nostalgia del volto dei Centri Storici delle Città d’arte, con le sue botteghe artigiane ed i negozi di tradizione, non giustifica l’adozione di misure dirigistiche, comportanti limitazioni extra legem alla libertà d’impresa ed alla proprietà privata, nell’illusione di contrastare le tendenze del “mercato” derivanti dalle modificazioni del turismo , impedendo qualunque attività diversa rispetto a produzioni artigianali che non hanno più acquirenti da parte di turisti che preferiscono acquistare souvenir a basso costo o concittadini che abbiano modificato i loro gusti. L’esito fallimentare di simili interventi è testimoniato dal notorio “effetto perverso” della legge sull’equo canone e di analoghe misure “dirigistiche”.