Alla Corte costituzionale i presupposti della straordinaria necessità e urgenza legittimanti il ricorso al decreto legge

• Tar Lazio, sez. III, ord., 16 aprile 2019, n. 4930 - Pres. De Michele, Est. Blanda

Musica - Diritti d'autore - Elenco degli organismi di gestione collettiva e delle entità di gestione indipendenti - Art. 19, d.l.  n. 148 del 2017 - Violazione art. 77, comma 2, Cost. su decretazione d'urgenza - Non manifesta infondatezza.

        E’ rilevante e non manifestamente infondata la questione la questione di legittimità costituzionale dell’art. 19, d.l. 16 ottobre 2017, n. 148, convertito con modificazioni in l. 4 dicembre 2017, n. 172 (recante “Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili. Modifica alla disciplina dell'estinzione del reato per condotte riparatorie”) per contrasto con l’art. 77, comma 2, Cost., in relazione alla carenza dei presupposti di straordinaria necessità e urgenza legittimanti il ricorso allo strumento della decretazione d’urgenza, ove non ritenuta sanata dalla legge di conversione (1).

(1) Ha affermato la Sezione, per quanto riguarda la rilevata carenza dei presupposti di necessità e di urgenza per l’adozione del decreto legge, di essere consapevole che la giurisprudenza costituzionale ha, in alcuni casi, ritenuto che la mancanza evidente dei citati presupposti sia sindacabile anche dopo l’intervento della legge di conversione.

All’indirizzo più risalente della Corte che negava la sindacabilità di ogni vizio proprio del decreto-legge a seguito della legge di conversione (Corte cost. n. 108 del 1986; n. 243 del 1987; nn. 808, 810, 1033, 1035 e 1060 del 1988, n. 263 del 1994), sul presupposto della configurazione di quest’ultima come forma di novazione è subentrato quello espresso con la sentenza n. 29 del 1995, con la quale la Corte costituzionale, dichiarando di non condividere il proprio precedente indirizzo, ha per la prima volta escluso l’efficacia sanante della legge di conversione.

In seguito, un ulteriore rafforzamento del sindacato di costituzionalità esercitabile sulla legge di conversione, è stato affermato con le sentenze n. 22 del 2012 e n. 32 del 2014, in cui la Corte, pur senza occuparsi direttamente della carenza dei presupposti di necessità e di urgenza, ha circoscritto i limiti dell’emendabilità del decreto legge in sede di conversione, dichiarando l’illegittimità costituzionale delle c.d. norme eterogenee (prive di qualsivoglia legame con la ratio del decreto-legge originario e, quindi, con i suoi presupposti) introdotte in sede di conversione.

Alla luce del quadro giurisprudenziale delineato, la questione di costituzionalità dell’art. 19, d.l. 16 ottobre 2017, n. 148, convertito con modificazioni in l. 4 dicembre 2017, n. 172 per la violazione dell’art. 77, comma 2, Cost., in relazione alla carenza dei presupposti di necessità e di urgenza non appare manifestamente infondata.

Ha ancora premesso la Sezione che potrebbe tuttora ritenersi meritevole di positiva considerazione anche la tesi (seguita, specie in passato, dalla Corte costituzionale) secondo cui la conversione in legge da parte del Parlamento abbia l’effetto di sanare – sia pure solo ex nunc, e non già ex tunc l’eventuale assenza dei presupposti per la decretazione d’urgenza.

Ciò in quanto, a partire dalla promulgazione della legge di conversione (ma non prima di essa), le norme del decreto legge potrebbero considerarsi recepite ad ogni effetto dalla legge di conversione che, sebbene soggetta a un più veloce iter di approvazione da parte del Parlamento, sembra essere comunque fonte primaria completamente imputabile a tale organo costituzionale, che costituisce il principale centro di esercizio della sovranità popolare di cui all’art. 1 Cost..

Ciò sembrerebbe valere quantomeno in quei casi, come quello oggetto del presente giudizio (che riguarda l’adeguamento dell’ordinamento interno al diritto comunitario, previa verifica dello stato di conformità del medesimo) in cui la riserva di legge prevista dalla Costituzione richiede solo la legge in senso sostanziale e non esige anche (come accade invece per altre materie, come quella penale) che la legge sia approvata attraverso un procedimento di formazione “ordinario-parlamentare”, in grado di offrire le maggiori garanzie, legate alle maggiori possibilità di un confronto dialettico tra maggioranza e minoranza, che risultano, al contrario, in qualche misura potenzialmente compromesse dalla procedura, “speciale” e contingentata nei tempi, prevista per l’approvazione della legge di conversione del decreto legge.

Essendo evidente che, nei casi in cui la Costituzione non dà rilevanza, al modo in cui la legge si forma, la circostanza che essa sia approvata utilizzando impropriamente la speciale procedura prevista per la conversione del decreto legge, sembrerebbe perdere rilievo nel momento in cui il Parlamento, nell’esercizio della sua sovranità, fa proprio, sia pure in questo caso soltanto con efficacia ex nunc, l’atto avente forza di legge che era stato adottato dal Governo in assenza dei presupposti di necessità ed urgenza.

Ad ogni modo, poiché il Giudice remittente non può sovrapporre la propria impostazione culturale e intellettuale a quella del giudice delle leggi, occorre convenire che la questione di legittimità costituzionale di cui si sta trattando non possa dichiararsi manifestamente infondata.

Anche perché, come già rilevato, sembrano sussistere sufficienti indicatori da cui potrebbe evincersi la “manifesta insussistenza” dei presupposti di necessità e urgenza della novella in esame, tenuto conto delle modalità anche temporali con cui essa è stata introdotta.

Inoltre, è necessario considerare che i presupposti di necessità e di urgenza appaiono contraddetti anche dalla circostanza che il decreto legge ha introdotto una disposizione che richiede ulteriori misura attuative, demandate nella specie alla Autorità Garante delle Comunicazioni, per la concreta determinazione del proprio contenuto precettivo.

Né la Relazione illustrativa vale a fugare i dubbi circa la evidente mancanza dei presupposti di straordinaria necessità ed urgenza.

In base alla Relazione illustrativa, l’intervento normativo si fonderebbe sulla necessità di recepire “quanto chiesto dalla Direzione generale UE Reti di comunicazione e contenuti delle tecnologie (Do CNET), che aveva segnalato al Governo italiano l'opportunità di riconsiderare il regime di monopolio della SIAE in materia di collecting del diritto d'autore.

Di conseguenza, anche al fine di evitare possibili procedure di infrazione, la norma, nel rispetto di quanto previsto dalla Direttiva 2014/26/UE, estende a tutti gli organismi di gestione collettiva (ossia gli enti senza fine di lucro e a base associativa), stabiliti in Italia, operanti sul territorio dell'UE la possibilità di operare direttamente sul mercato italiano, senza alcuna intermediazione da parte della SIAE”.

Osserva, tuttavia, la Sezione, in primo luogo come la relazione non faccia alcun riferimento esplicito alla urgenza dell’intervento e che i rischi richiamati sono indicati in via meramente ipotetica, fondando viceversa la disposizione sulla necessità di dare attuazione alla richiamata direttiva UE.

Non risultano, infatti – e, comunque, non sono specificamente allegate o richiamate – concrete contingenze tali da rendere attuale ed imminente il pericolo di un intervento sovranazionale in funzione sanzionatoria, evocato in via meramente potenziale.

Nel dettaglio, ripercorrendo le motivazioni della Relazione illustrativa, non risulta che le ragioni richiamate per giustificare l’utilizzo dello strumento del decreto-legge abbiano trovato riscontro concreto in circostanze straordinarie tali da giustificare l’urgenza dell’intervento normativo.

La sussistenza dell’urgenza risulta, del resto, ulteriormente smentita dalla considerazione che la materia disciplinata dall’art. 19, d.l. n. 148 del 2017 – come anticipato - fosse da tempo oggetto di dibattitto, che ha visto intervenire anche le Istituzioni dell’Unione Europea e le organizzazioni rappresentative degli autori.

Non valgono, quindi, a superare i dubbi di costituzionalità relativi alla carenza dei presupposti di straordinaria necessità e urgenza esigenze di liberalizzazione dell’attività di intermediazione del diritto d’autore, perché il decreto-legge, come affermato dalla Corte costituzionale, come strumento non è adeguato “a realizzare una riforma organica e di sistema, che non solo trova le sue motivazioni in esigenze manifestatesi da non breve periodo, ma richiede processi attuativi necessariamente protratti nel tempo, tali da poter rendere indispensabili sospensioni di efficacia, rinvii e sistematizzazioni progressive, che mal si conciliano con l’immediatezza di effetti connaturata al decreto-legge, secondo il disegno costituzionale” (Corte cost. n. 220 del 2013).

La Sezione, dunque, ritiene di dover sollevare la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, d.l. n. 3 del 2015 per originario (e manifesto) difetto dei presupposti ex art. 77 Cost.; ovvero, secondo altra prospettazione dogmatica, della relativa legge di conversione 4 dicembre 2017, n. 172, almeno nella parte relativa alla conferma dell’art. 19, d.l. n. 148 del 2017, per avere quest’ultima convertito in legge il predetto decreto pur nell’evidente difetto dei prefati presupposti essenziali.