Clausola di rinuncia ad agire in giudizio inserita nello schema-tipo di contratto di programma dei gestori aeroportuali

• Cons. St., sez. I, 20 novembre 2020, n. 1908 - Pres. Torsello, Est. Carpentieri

Aeroporti – Gestione aeroporto - Contratto di programma - Clausola di rinuncia ad agire in giudizio – Illegittimità. 

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         Nel caso delle gestioni aeroportuali il diritto di agire in giudizio a tutela dei propri diritti e interessi legittimi è irrinunciabile, con la conseguenza che la clausola di rinuncia, inserita nello schema-tipo di contratto di programma, eccede i limiti fisiologici entro i quali la rinuncia può dirsi legittima (1). 

(1) Ha ricordato la Sezione che la clausola di rinuncia alle azioni è stata esaminata dalla giurisprudenza amministrativa, di recente, soprattutto nella materia sanitaria, riguardo ai rapporti tra le strutture private convenzionate o accreditate e gli enti del servizio sanitario nazionale. In questo ambito, come ricordato dalle parti nei rispettivi scritti difensivi, la giurisprudenza ne ha ammesso la legittimità a condizione che la clausola fosse delimitata per quanto attiene all’ambito soggettivo e circoscritta, quanto all’ambito oggettivo, alle materie oggetto dell’accordo e alle controversie in essere alla data della sottoscrizione, assumendo, in tal caso, la suddetta clausola, una portata transattiva (Tar Marche 16 novembre 2019, n. 702).

Sempre in ambito sanitario questo Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sez. III, sentenza 3 ottobre 2019, n. 6662; id. 11 gennaio 2018, n. 137) ha ammesso la clausola di rinuncia al contenzioso, anche con riferimento al contenzioso futuro, ma l’ha giustificata nel quadro dei piani di rientro dal dissesto economico-finanziario dei sistemi sanitari regionali a tal fine appositamente commissariati. In tale speciale contesto, che non è assimilabile a quello del rapporto con i concessionari della gestione aeroportuale qui in trattazione, è stata giudicata legittima una clausola del seguente tenore: “«Con la sottoscrizione del presente accordo/contratto la struttura accetta espressamente, completamente e incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione delle tariffe, di determinazione dei tetti di spesa e ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto. In considerazione dell’accettazione dei suddetti provvedimenti (ossia i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe, di ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) con la sottoscrizione del presente accordo/contratto la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso i suddetti provvedimenti ovvero ai contenziosi instaurabili contro i provvedimenti già adottati, conosciuti o conoscibili»”. 

La sentenza della sez. III n. 137 del 2018 del Consiglio di Stato ha in particolare ricordato, sempre con riferimento al servizio sanitario nazionale e ai piani di rientro, che “questa Sezione ha già riconosciuto anche la piena legittimità della c.d. clausola di salvaguardia (ovvero: accettazione incondizionata, da parte degli operatori privati, dei tetti di spesa e rinuncia a eventuali impugnazioni dei relativi provvedimenti di determinazione) presente in numerosi schemi-tipo di contratto ex art. 8 quinquies, predisposti da diverse Regioni soggette a Piano di rientro, e riprodotta anche all’art. 9 del contratto sottoscritto da Omissis: la ragione addotta dalla sentenza 1 febbraio 2017 n. 430 è che gli operatori privati - in quanto impegnati, insieme alle strutture pubbliche, a garantire l'essenziale interesse pubblico alla corretta ed appropriata fornitura del primario servizio della salute - non possono considerarsi estranei ai vincoli oggettivi e agli stati di necessità conseguenti al Piano di rientro, al cui rispetto la Regione è obbligata. Con la conseguenza «che i vincoli finanziari imposti dal piano di rientro non sono assolutamente negoziabili, cosicché la sottoscrizione della clausola di salvaguardia equivale ad un impegno della parte privata contraente al rispetto ed accettazione dei vincoli di spesa essenziali». 

Si legge nel parere che la ora richiamata giurisprudenza non è suscettibile di estensione incondizionata in altri ambiti di materia, in assenza di analoghe condizioni e di consimili presupposti di necessità eccezionale di arresto di processi e dinamiche di indebitamento insostenibile a carico dell’erario (in quel caso a carico del fondo sanitario nazionale).  

Nell’ambito dei piani di rientro dal disavanzo delle gestioni sanitarie regionali, introdotti sulla base di norme speciali e gestiti da un apposito commissario straordinario, la clausola di rinuncia alle liti può assumere un contenuto particolarmente ampio in considerazione della natura quasi fallimentare e concorsuale, in funzione di risoluzione dello stato di crisi delle aziende sanitarie, che caratterizza quelle speciali procedure. 

Ma una simile condizione speciale, idonea a giustificare la particolare ampiezza delle clausole di rinuncia alle liti, non sembra che possa ravvisarsi nel caso delle gestioni aeroportuali (o, almeno, essa non emerge in alcun modo dagli atti del procedimento). In base agli atti disponibili e alla luce delle argomentazioni svolte negli scritti di parte, nessuna condizione di grave crisi economico-finanziaria, con ricadute dirette sui fondi pubblici, risulta invero sussistente nel campo, proprio della presente controversia, della gestione e delle concessioni aeroportuali e della gestione e sviluppo dei servizi aeroportuali assicurati agli utenti. 

Ne consegue la riespansione, nella fattispecie, del principio generale della irrinunciabilità del diritto di agire in giudizio a tutela dei propri diritti e interessi legittimi, diversa essendo, in tutta evidenza, la normale facoltà di transigere le liti già insorte e proposte, come ammesso senz’altro già dal codice civile.