Alla Corte costituzionale il costo complessivo del servizio di smaltimento dei rifiuti da imputare alla tariffa a carico dell’utente finale in Emilia Romagna

• Cons. St., sez. IV, 6 luglio 2021, n. 5158 - Pres. Poli, Est. Lamberti

Rifiuti – Smaltimento - Emilia Romagna - Tariffa a carico dell’utente finale – A rt. 16, comma 1, l. reg. Emilia Romagna n. 23 del 2011 - Costi effettivi e introiti – Violazione artt. 23, 117 comma 2, lett. e) e lett. s), e 119, comma 2 – Rilevanza e non manifesta infondatezza. 

       
​​​​​​​       E’ rilevante ed non manifestamente infondata, in relaizone agli artt. 23, 117 comma 2, lett. e) e lett. s), e 119, comma 2, Cost. la questione di legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 1, l. reg. Emilia Romagna n. 23 del 23 dicembre 2011, nella parte in cui - nell’individuare il costo complessivo del servizio di smaltimento dei rifiuti da imputare alla tariffa a carico dell’utente finale - affianca ai “costi effettivi” anche gli “introiti” (1). 

 

(1) Ha ricordato la Sezione che l’art. 16, comma 1, l. reg. Emilia Romagna n. 23 del 23 dicembre 2011 dispone: “In presenza di un soggetto privato proprietario dell'impiantistica relativa alla gestione delle operazioni di smaltimento dei rifiuti urbani di cui all'articolo 183, comma 1, lettera z), del decreto legislativo n. 152 del 2006, compresi gli impianti di trattamento di rifiuti urbani classificati R1 ai sensi dell'Allegato C, Parte IV, del decreto legislativo n. 152 del 2006, l'affidamento della gestione del servizio dei rifiuti urbani non ricomprende detta impiantistica che resta inclusa nella regolazione pubblica del servizio. A tal fine l'Agenzia [il riferimento è all’Atersir - Agenzia territoriale dell’Emilia-Romagna per i servizi idrici e rifiuti] individua dette specificità, regola i flussi verso tali impianti, stipula il relativo contratto di servizio e, sulla base dei criteri regionali, definisce il costo dello smaltimento da imputare a tariffa tenendo conto dei costi effettivi e considerando anche gli introiti”.
Orbene, la disposizione, nella parte finale, stabilisce che, ai fini de quibus, si tenga conto anche degli “introiti”: opera, dunque, un richiamo generico ad ogni posta attiva dell’impresa.
L’ampiezza e l’atecnicità (evidentemente voluta) della dizione impongono, nel rispetto della lettera e della ratio della disposizione, di ritenervi ricompresi anche gli incentivi per l’energia prodotta da fonte rinnovabile, i quali, del resto, nella contabilità dell’impresa configurano materialmente un incremento economico, ovvero, in altra prospettiva, una posta reddituale positiva, ossia appunto un “introito”.
15. Tali incentivi, tuttavia, sono erogati per rendere economicamente sostenibili forme di produzione di energia ambientalmente compatibile derivante, nella specie, dallo smaltimento dei rifiuti: la relativa disciplina, dunque, persegue, direttamente e sotto un duplice aspetto (gestione del ciclo dei rifiuti e produzione di energia da fonte rinnovabile) finalità di “tutela dell’ambiente”, materia di legislazione esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. s), Costituzione (cfr., ex multis, Corte cost. n. 180 del 2015, n. 149 del 2015, n. 58 del 2015, n. 314 del 2009, n. 378 del 2007).
Si tratta, pertanto, di stabilire se una Regione possa intervenire, sia pure indirettamente, nella vicenda incentivata, computando tali incentivi quale posta algebrica negativa nella complessa operazione di quantificazione del rimborso spettante ad un operatore economico attivo in un servizio (lo smaltimento dei RSU) sottoposto a “regolazione pubblica” e da svolgersi ex lege in condizioni di “pareggio”.
In altre parole, proprio l’ascrizione della macro-materia “tutela dell’ambiente” all’esclusiva legislazione statale può ex se ostare a che una Regione introduca una normativa che, de facto, si frappone fra il destinatario formale dell’incentivo e l’incentivo medesimo, deviando ex post quest’ultimo (rectius, i suoi effetti economici) a favore di altro soggetto, nella specie la collettività utente del servizio, sub specie di riduzione della tariffa.
Stante il carattere accentrato che, nel nostro ordinamento, ha il controllo di costituzionalità delle leggi, il Collegio non può che arrestarsi e rimettere la questione alla Corte costituzionale, competente ad individuare il perimetro dell’esclusività della competenza legislativa statale in subiecta materia, in particolare chiarendo se l’ascrizione alla regolazione statale della materia de qua copra anche le vicende estranee e successive alla materiale erogazione dell’incentivo e, in particolare, osti a discipline regionali che tale incentivo comunque computino, mutandone de facto il fruitore sostanziale, nella più ampia operazione di quantificazione degli oneri dovuti a soggetti privati operanti nell’ambito di servizi pubblici e tenuti a prestare la propria attività sulla base del principio del mero rimborso dei costi.
Sotto un diverso profilo, la disposizione regionale in parola consente che al gestore di impianti di smaltimento di RSU non siano rifusi tutti i costi vivi fisicamente sostenuti nello svolgimento dell’attività, bensì una mera percentuale degli stessi, dovendo altresì essere algebricamente considerati, nel complessivo computo del rimborso spettante, anche “gli introiti”.
Siffatta limitazione dei costi concretamente rimborsabili, da cui viene, nella specie, sottratta la quota degli incentivi proporzionalmente percepiti in relazione alle operazioni di smaltimento de quibus, potrebbe integrare un tributo o, comunque, una surrettizia “prestazione patrimoniale imposta” (cfr. art. 23 Cost.):
​​​​​​​- in assenza di una disposizione statale che stabilisca, in proposito, una corrispondente potestà tributaria regionale (artt. 117 comma 2, lett. e) e 119, comma 2, Cost. - arg. da Corte cost., n. 33 del 2012, § 5 e ss.); 

- in carenza, comunque, di criteri oggettivi tali da integrare la riserva di legge relativa stabilita dall’art. 23 Cost. in relazione agli elementi essenziali della fattispecie impositiva (arg. da Corte cost. n. 83 del 2015, § 5 e ss.; n. 33 del 2012, § 5 e ss.). 

Invero, premesso che una limitazione del rimborso dei costi vivi sopportati dal privato nell’esecuzione di attività di interesse pubblicistico ha, sul piano economico, il medesimo effetto di impoverimento patrimoniale conseguente all’imposizione di un versamento, il Collegio evidenzia che: 

- le Regioni a statuto ordinario possono istituire tributi solo nelle ipotesi previste dalla legislazione statale (artt. 117, comma 2, lett. e) e 119, comma 2, Cost.); 

- più in generale ed a prescindere dalla qualificazione tributaria della vicenda de qua, le prestazioni patrimoniali possono essere imposte solo sulla base di una previsione di legge (art. 23 Cost.), che sia rispettosa del più ampio tessuto valoriale stabilito in Costituzione e che, in particolare, rechi una sufficiente individuazione sia dei caratteri della prestazione imposta, sia dei criteri direttivi cui l’Amministrazione debba uniformarsi nella concreta enucleazione della prestazione stessa, al fine di evitare che il potere amministrativo trasmodi in sostanziale arbitrio