Contratto dichiarato inefficace dal giudice amministrativo: al giudice ordinario la domanda di ripetizione di indebito da parte della p.a.

• Consiglio di Stato, sezione V, 28 ottobre 2025, n. 8343 - Pres. Caringella, Est. Molinaro

Giurisdizione – Giurisdizione ordinaria – Giurisdizione amministrativa – Riparto

Per il riparto di giurisdizione fra giudice ordinario e giudice amministrativo occorre avere riguardo al petitum sostanziale, da individuarsi in relazione alla causa petendi e al contenuto del rapporto addotto in giudizio, oggetto dell’accertamento giurisdizionale. (1).

Giurisdizione – Giurisdizione amministrativa – Giurisdizione esclusiva – Configurabilità

La giurisdizione esclusiva si estende alle liti in cui si faccia questione di diritti soggettivi o interessi legittimi, sempre che l'amministrazione agisca come autorità, sebbene non solo attraverso provvedimenti, ma anche tramite comportamenti posti in essere nell'esercizio di un potere pubblico o ad esso ricollegabile in via mediata, a con la sola  eccezione dei meri comportamenti materiali, avulsi da tale potere. (2).

Giurisdizione – Giurisdizione ordinaria – Contratti e obbligazioni della P.A. – Inefficacia contratto – Ripetizione indebito – Fondamento

Spetta al giudice ordinario la giurisdizione sulla domanda di ripetizione di indebito di quanto pagato dall’amministrazione, in esecuzione di un contratto stipulato dalla stessa e dichiarato inefficace dal giudice amministrativo, venendo in rilievo un' obbligazione civilistica a carattere patrimoniale, cui è sotteso un interesse patrimoniale della pubblica amministrazione, sganciata dall'esercizio del potere, trovando l'azione di ripetizione dell'indebito oggettivo fondamento unicamente nell'assenza di causa giustificatrice della dazione, restando irrilevanti le vicende che hanno portato all'effettuazione del pagamento non dovuto. (3).

Il Consiglio di Stato ha richiamato al riguardo la sentenza Cass. civ., sez. un., 19 novembre 2019, n. 3007 con cui la Corte regolatrice della giurisdizione, con richiamo a Cass. civ., sez. un., ord. 19 febbraio 2019, n. 4883 ha affermato che sono devolute al g.o. e non alla Corte dei conti le azioni di ripetizione dell'indebito proposte per la ripetizione di erogazione pubbliche, sul rilievo che l’azione di responsabilità per danno erariale e quella di responsabilità civile promossa dalle singole amministrazioni interessate davanti al giudice ordinario restano reciprocamente indipendenti, anche quando investano i medesimi fatti materiali, essendo la prima volta alla tutela dell’interesse pubblico generale, al buon andamento della p.a. e al corretto impiego delle risorse, con funzione prevalentemente sanzionatoria, e la seconda, invece, al pieno ristoro del danno, con funzione riparatoria ed integralmente compensativa, a protezione dell’interesse particolare della amministrazione attrice. Il Consiglio di Stato ha altresì precisato che la declaratoria di inefficacia del contratto, nel rendere il pagamento indebito, fa venir meno il collegamento dello stesso con il pubblico potere, costituito da quel contratto che rappresenta il fine dell’esercizio del potere medesimo (nell’ambito della gara). Pertanto, se è pur vero che il pagamento è stato eseguito per adempiere a un contratto stipulato a seguito di esercizio del pubblico potere, il decisum che ha dichiarato inefficace quel contratto ha reciso i rapporti fra il pagamento e l’esercizio del potere pubblico, fondando la non doverosità del pagamento e isolando detto fatto dagli antecedenti, come tipicamente avviene rispetto all’obbligazione restitutoria.


(1) Conformi: Costante giurisprudenza delle sezioni unite e da ultimo Cass. civ., sez. un., ord. 16 settembre 2025 n. 21156; 28 febbraio 2025, n. 5375 che, nel richiamare tra i molti precedenti Cass. civ., sez.un., ord. 10 gennaio 2023, n. 362; 30 giugno 2022. n. 20852 ha precisato che il "petitum sostanziale", cioè lo specifico oggetto e la reale natura della controversia, vanno identificati non soltanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della "causa petendi", costituita dal contenuto della posizione soggettiva dedotta in giudizio e individuabile in relazione alla sostanziale protezione accordata, in astratto, dall'ordinamento alla posizione medesima, senza che a tal fine possa assumere rilievo la prospettazione dalla parte.

(2) Conformi: Corte cost., 11 maggio 2006, n. 191; 6 luglio 2004, n. 204, cui si sono uniformate le sezioni unite nel decidere le questioni di giurisdizione: ex multis, Cass. civ., sez. un., ord. 11 maggio 2021 n. 12429; ord. 4 maggio 2017, n. 10795.

(3) Non risultano precedenti negli esatti termini