Alla Corte di Giustizia UE la normativa interna e comunitaria in materia di accreditamenti per i sistemi di autocontrollo alimentare

• C.g.a., ord., 20 marzo 2020, n. 193 – Pres. Contessa, Est. Verde

Alimenti – Accreditamento - Autocontrollo alimentare – Organismo unitario di accreditamento – Concorrenza – Libera prestazione servizi – Disparità trattamento – Rimessione alla Corte di Giustizia UE.

         Sono rimesse alla Corte di giustizia UE le questioni: a) se il Regolamento CE n. 765 del 2008 osta a una disciplina nazionale (quale l’art. 40, l. n. 88 del 2009) laddove interpretata nel senso di ammettere che l’attività di accreditamento per i sistemi di autocontrollo alimentare possa essere svolta da Organismi non aventi sede in uno dei Paesi dell’Unione europea - e quindi senza rivolgersi all’Organismo unitario di accreditamento -, laddove tali Organismi garantiscano comunque il rispetto delle norme UNI CEI EN ISO/IEC 17025 e UNI CEI EN ISO/IEC 17011 e dimostrino – anche attraverso accordi di mutuo riconoscimento - il possesso di una qualificazione sostanzialmente assimilabile a quella degli Organismi unici di cui al Regolamento CE n. 765 del 2008; b) se - in relazione all’art. 56 TFUE, agli artt. 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, nonché all’art. 102 del TFUE - il Regolamento Ce n. 765 del 2008, laddove istituisce un regìme di sostanziale monopolio al livello nazionale delle attività di accreditamento attraverso il sistema dell’‘Organismo unico’, violi i principi del diritto primario dell’Unione europea e, in particolare, i princìpi di libera prestazione dei servizi e di non discriminazione, il divieto di disparità di trattamento, nonché le regole in materia di concorrenza che vieta situazioni di monopolio (1).
 

(1) Ha chiarito il C.g,a. che nella materia qui in discussione si è realizzato un armonico sistema normativo il cui centro è il Regolamento Ce n. 765 del 2088 mentre le disposizioni di legge statale del 2009 e il decreto ministeriale del dicembre del 2009 hanno consentito che a partire dal 2010 si delineasse un sistema di accreditamento basato sul riconoscimento del ruolo affidato ad Accredia.

Dalla lettura congiunta delle due disposizioni ne consegue che l’accreditamento di cui al comma 2 dell’art. 40, l. n. 88 del 2009 si raggiunge nelle forme di cui al successivo art. 4, l. n. 99 del 2009.

Proprio l’art. 4 nel richiamare il Regolamento Ce 765 del 2008 (“al fine di assicurare la pronta applicazione del capo II del regolamento (CE) n. 765/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 luglio 2008”) ha disposto l’istituzione di un “unico organismo italiano autorizzato a svolgere attività di accreditamento”, così come previsto dal comma 1 dell’art. 4 del Regolamento Ce 765 del 2008 (“Ciascuno Stato membro designa un unico organismo nazionale di accreditamento”).
 

Il C.g.a, pur ritenendo l’interpretazione appena esposta quella più corretta e plausibile, per ragioni di tuziorismo e di certezza giuridica rimette alla Corte di giustizia la quesitone se il Regolamento (CE) 765/2008 tolleri una lettura alternativa della normativa italiana di riferimento tale da ammettere che l’attività di accreditamento possa essere svolta anche da Organismi non aventi sede in uno dei Paesi dell’UE ma che – anche in ragione di accordi di mutuo riconoscimento – presentino adeguati livelli di qualificazione professionale (o addirittura, livelli di qualificazione del tutto assimilabili a quelli degli ‘Organismi unici’ di cui al Regolamento (CE) 765/2008.

Ove la Corte di Giustizia dovesse accertare (come ritenuto dal Giudice del rinvio) che il Regolamento Ce n. 765 del 2008 osta all’interpretazione dell’art. 40 della legge n. 88 del 2009 nel senso di consentire l’accreditamento di un Laboratorio per il tramite di un organismo diverso da Accredia, il C.g.a. chiede in subordine alla Corte di risolvere la questione pregiudiziale relativa alla validità di detto Regolamento Ce n. 765 del 2008 in riferimento a diverse disposizioni del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e della Carta dei diritti fondamentali dell’unione europea.

Le ulteriori questioni pregiudiziali riguardano:

- l’art. 56 del TFUE dispone che “le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all'interno dell'Unione sono vietate nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in uno Stato membro che non sia quello del destinatario della prestazione”.

Secondo la giurisprudenza della Corte, l'art. 56 TFUE osta all'applicazione di qualsiasi normativa nazionale che abbia l'effetto di rendere la prestazione di servizi tra Stati membri più difficile rispetto alla prestazione di servizi puramente interna. Infatti, conformemente alla giurisprudenza della Corte, l'art. 56 TFUE esige l'eliminazione di ogni restrizione alla libera prestazione dei servizi imposta per il fatto che il prestatore sia stabilito in uno Stato membro diverso da quello in cui sia fornita la prestazione (sentenza del 25 luglio 2018, TTL, C-553/16, EU:C:2018:604, punto 45 e giurisprudenza ivi citata). Rappresentano restrizioni alla libera prestazione dei servizi le misure nazionali che vietano, ostacolano o rendono meno attrattivo l'esercizio di tale libertà (sentenza del 25 luglio 2018, TTL, C-553/16, EU:C:2018:604, punto 46 e giurisprudenza ivi citata). Il diritto alla libera prestazione dei servizi conferito dall'art. 56 TFUE ai cittadini degli Stati membri include la libera prestazione dei servizi «passiva», ossia la libertà per i destinatari di servizi di recarsi in un altro Stato membro per fruire ivi di un servizio, senza soffrire restrizioni (sentenza del 9 marzo 2017, Piringer, C-342/15, EU:C:2017:196, punto 35; sentenza del 22 novembre 2018, Vorarlberger Landes - und Hypothekenbank, C-625/17, EU:C:2018:939, punti 28, 29 e 30).
 

L’appellante dubita della validità del Regolamento Ce n. 765 del 2008 che, se legittimante la normativa interna, finirebbe per violare l’art. 56 del TFUE e gli articoli 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (non discriminazione e divieto di disparità di trattamento).

Il C.g.a. ritiene che gli articoli del Regolamento n. 765 del 2008 vadano letti alla luce dei “considerando” in precedenza evidenziati. Si comprende così che la disciplina dell’accreditamento intende promuovere la protezione di interessi pubblici come la salute e la sicurezza in generale, la salute e la sicurezza sul luogo di lavoro nonché la protezione dei consumatori, la protezione dell’ambiente e la sicurezza pubblica, assicurando che la libera circolazione dei prodotti non sia limitata in misura maggiore di quanto consentito ai sensi della normativa comunitaria di armonizzazione o altre norme comunitarie in materia.

I suddetti obiettivi si raggiungono attraverso la previsione di un unico organismo di accreditamento per ciascun paese membro non giustificandosi se non per casi eccezionali (di cui all’art. 7 del Regolamento) che un soggetto si rivolga ad un organismo diverso da quello esistente nel proprio paese.

Residua, comunque, un dubbio rispetto alla prospettiva sviluppata dall’appellante e cioè se l’art. 56 del TFUE consente al soggetto che vuole ottenere l’accreditamento di rivolgersi ad un organismo presente in un paese terzo (PJLA è soggetto operante negli Stati Uniti d’America) ma che condivide una metodologia di accreditamento che si asserisce essere la stessa di quella praticata dall’organismo nazionale di accreditamento (Accredia) vigenti.

Quest’ultima prospettiva – astrattamente riconducibile alle libertà di cui all’art. 56 – non consentirebbe vanificherebbe la portata garantistica degli artt. 8, 10 e 11 del Regolamento n. 765 del 2008.

L’art. 102 del TFUE recita che “è incompatibile con il mercato interno e vietato, nella misura in cui possa essere pregiudizievole al commercio tra Stati membri, lo sfruttamento abusivo da parte di una o più imprese di una posizione dominante sul mercato interno o su una parte sostanziale di questo”.

Secondo la giurisprudenza della Corte di Giustizia, è presupposto per l’applicazione dell’art. 102 del TFUE ai fini della valutazione dell'eventuale esistenza di una posizione dominante dell'impresa interessata la determinazione del mercato rilevante (v., in tal senso, sentenza del 30 gennaio 2020, Generics (UK) Ltd.; GlaxoSmithKline plc; Xellia Pharmaceuticals ApS; Alpharma, LLC, già Zoetis Products LLC; Actavis UK Ltd; Merck KGaA, c. Competition and Markets Authority, c- 307/18, EU:C:2020:52 punti 127, 128 e 129; sentenza del 21 febbraio 1973, Europemballage e Continental Can/Commissione, 6/72, EU:C:1973:22, punto 32;). DA qui la ricerca di ulteriori presupposti imposti dal richiamo all’art. 102 del TFUE (v., in tal senso, sentenza del 14 febbraio 1978, United Brands e United Brands Continentaal/Commissione, 27/76, EU:C:1978:22, punti 10 e 11; sentenza del 23 gennaio 2018, F. Hoffmann-La Roche e a., C-179/16, EU:C:2018:25, punto 51 e la giurisprudenza ivi citata).

Nella prospettiva avanzata da parte appellante si sostiene che la posizione di Accredia ha determinato un monopolio che, in quanto tale, viola l’art. 102 del TFUE.

Il C.g.a. ritiene che dalla normativa in precedenza richiamata emerge che Accredia non è assimilabile ad un’impresa. Accredia non persegue fini di lucro e svolge una funzione pubblica essenziale ai fini di assicurare l’accreditamento di cui al Regolamento Ce n. 765 del 2008.

Il che giustifica, ad avviso del Giudice del rinvio, il sistema di sostanziale monopolio legale della sua attività, per come stabilito dalla pertinente normativa eurounitaria e nazionale.

Residua però il dubbio che Accredia, in quanto unico organismo di accreditamento, si imponga al Laboratorio il quale si duole di non poter scegliere di rivolgersi ad un altro organismo legato ad Accredia da Accordi di Mutuo Riconoscimento e che insieme con Accredia è membro di ILAC. Il Laboratorio appellante rivendica la propria libertà nel rivolgersi ad altro organismo per l’accreditamento che presenterebbe gli stessi requisiti di affidabilità di Accredia.

In questa ottica il monopolio legale in favore di Accredia non svantaggerebbe il potenziale concorrente, ma priverebbe piuttosto le strutture sanitarie interessate della possibilità di scelta fra i servizi di accreditamento di più potenziali fornitori.