Incentivazione energetica: criteri di distinzione tra autotutela e decadenza disposta dal gestore dei servizi energetici per carenza della "addizionalità"

• Consiglio di Stato, sezione II, 16 aprile 2025, n. 3264 – Pres. Castriota Scanderbeg, Est. Manzione

Energia elettrica ed energia in genere – Regime incentivante degli impianti fotovoltaici – Certificati bianchi – Titoli di efficienza energetica – Fase di approvazione della proposta di progetto e di programma di misura – PPPM – Fase di validazione delle richieste di verifica e certificazione – RVC

Il meccanismo di incentivazione conosciuto con la denominazione di “certificati bianchi” o "titoli di efficienza energetica (TEE)", secondo la giurisprudenza, si struttura come “a formazione successiva o progressiva” in quanto consta di due fasi: quella di preliminare approvazione della proposta di progetto e di programma di misura (PPPM) e quella successiva, di validazione delle richieste di verifica e certificazione (RVC) presentate al gestore dei servizi energetici (GSE). (1).

In motivazione, la sezione ha precisato che il meccanismo dei certificati bianchi, o titoli di efficienza energetica (TEE), è stato introdotto dal decreto del Ministro delle attività produttive 20 luglio 2004 allo scopo di incentivare i distributori di energia elettrica e di gas naturale a raggiungere annualmente obiettivi quantitativi di risparmio di energia primaria, espressi in “tonnellate equivalenti di petrolio” (TEP). La relativa disciplina è stata successivamente integrata dai decreti del Ministro dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012 (che ha trasferito al GSE l’attività di gestione, valutazione e certificazione dei risparmi, già di competenza dell’Autorità per l’energia elettrica ed il gas), dell’11 gennaio 2017 e del 10 maggio 2018, adottati in attuazione dell’art. 29 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28.

Energia elettrica ed energia in genere – Regime incentivante degli impianti fotovoltaici – Certificati bianchi – Titoli di efficienza energetica – Esito negativo di una o più richieste di verifica e certificazione – Effetto

L’esito negativo di una o più richieste di verifica e certificazione (RVC) presentate al gestore dei servizi energetici (GSE) non comporta necessariamente la caducazione anche delle precedenti RVC ovvero, ancor più radicalmente, dell’approvazione della proposta di progetto e di programma di misura (PPPM). (2).

Energia elettrica ed energia in genere – Regime incentivante degli impianti fotovoltaici – Certificati bianchi – Titoli di efficienza energetica – Approvazione della proposta di progetto e di programma di misura – Effetto

L’approvazione della proposta di progetto e di programma di misura (PPPM) non impone la validazione di tutte le successive verifiche, non essendo ipotizzabile un effetto di “trascinamento” della stessa - qualora rivelatasi erronea - a tutte le valutazioni future da parte del gestore dei servizi energetici (GSE), come confermato con l'introduzione dei commi 3-bis e 3-ter dell'art. 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 che sanciscono un netto iato tra i due segmenti procedimentali dell'approvazione della PPPM e l'avallo delle richieste di certificazione (RVC). (3).

La sezione ha evidenziato che la legge 4 agosto 2017, n. 127, al preciso scopo di formalizzare il possibile iato tra i due segmenti procedimentali, ha introdotto nell’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011 i commi 3-bis e 3-ter, riferiti alla materia dei certificati bianchi. Tali disposizioni, anche nella versione conseguita alle ulteriori modifiche apportate dal legislatore, dispongono la salvezza delle rendicontazioni già approvate, purché le difformità dal progetto proposto e approvato, non derivino da dichiarazioni non veritiere rese dal proponente. Il comma 3-ter, in particolare, ammette che il procedimento possa avere esiti diversi avuto riguardo a ciascuna verifica richiesta.

Energia elettrica ed energia in genere – Regime incentivante degli impianti fotovoltaici – Certificati bianchi – Titoli di efficienza energetica – Addizionalità – Requisito

Il requisito dell’addizionalità, richiesto per accedere al meccanismo dei certificati bianchi (o titoli di efficienza energetica) che deve essere provato dal proponente, costituisce uno dei principi fondamentali per il funzionamento dei fondi strutturali e di investimento europei in quanto evoca la necessità che la progettualità proposta realizzi un valore aggiunto da incentivare. Essa, cioè, deve integrare, ovvero arricchire la soluzione tecnologica standard di per sé utilizzabile alla data di realizzazione del progetto, ancorché essa stessa già migliorativa dello status quo antecedente. (4).

Nella fattispecie in esame veniva in rilievo un provvedimento di autotutela adottato dal gestore dei servizi energetici (GSE) avente ad oggetto i provvedimenti di accoglimento della PPPM e delle RVC per insussistenza del requisito della “addizionalità” in quanto i risparmi generati dall’intervento si sarebbero comunque verificati per effetto della evoluzione tecnologica, normativa e di mercato e, in particolare, il solo risparmio di energia elettrica risultava significativamente superiore al costo dell’investimento. In applicazione di tale principio, la sezione ha chiarito che sono suscettibili di incentivazione gli interventi concretamente “aggiuntivi” rispetto a quanto si potrebbe realizzare per esigenze di competitività pure in assenza dell’incentivazione poiché, in caso contrario, si avrebbero sussidi statali all’impresa in violazione dei principi a tutela della concorrenza (Cons. Stato, sez. II, 23 maggio 2023, n. 5095; sez. IV, 12 aprile 2019, n. 2380).

Energia elettrica ed energia in genere – Regime incentivante degli impianti fotovoltaici – Certificati bianchi – Titoli di efficienza energetica – Addizionalità – Carenza – Annullamento d'ufficio – Autotutela

La mancanza del requisito della addizionalità dell’intervento già nella prospettazione originaria della proposta, ovvero senza necessità di una successiva verifica della sua concreta attuazione, ove tardivamente rilevata implica esercizio del potere di annullamento d’ufficio - e non di decadenza - per difformità della proposta di progetto e di programma di misura (PPPM) e delle richieste di verifica e certificazione (RVC) accolte rispetto alle previsioni contenute nel decreto del Ministro dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012. (5).

Sulla distinzione tra autotutela e decadenza si veda Cons. Stato, Ad. plen., 11 settembre 2020, n. 18 (in Foro it., 2021, I, 175) secondo cui la seconda si caratterizza, oltre che per un’espressa e specifica previsione da parte della legge e per il carattere vincolato del relativo potere, anche per la tipologia di vizio, individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto (anche Cons. Stato, sez. IV, 25 settembre 2024, n. 7768; 24 gennaio 2022, n. 462; 28 settembre 2021, n. 6516; 20 gennaio 2021, n. 594; sez. II, 7 marzo 2024, n. 2254; sez. VI, 8 luglio 2022, n. 5746). In motivazione la sezione ha precisato che: i) se l’assenza delle condizioni per accedere al meccanismo incentivante viene pronunciata sulla base di una mera riconsiderazione, ora per allora, dello stesso materiale istruttorio già nella disponibilità del GSE, essa costituisce annullamento d’ufficio, con conseguente obbligo di tutela dell’affidamento del privato; ii) perché si parli di decadenza, l’assenza deve essere rilevata all’esito di un nuovo percorso procedimentale, nel cui contesto sono acquisiti, nel doveroso esercizio dell’attività di verifica e controllo, ulteriori elementi conoscitivi che, valutati anche unitamente a quelli già disponibili, ne legittimano l’irrogazione; iii) l’effettuazione di controlli sulla base di nuovi elementi istruttori traccia dunque la linea di demarcazione tra autotutela e decadenza (Cons. Stato, sez. II, 7 marzo 2024, n. 2254). In sentenza è stato chiarito che, a seguito della modifica dell’art. 42, comma 3, del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, per effetto dell’art. 56, comma 7, del decreto legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, in caso di violazioni riscontrate, all'istituto della decadenza sono stati estesi i presupposti di cui all’art. 21 nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 che si aggiungono a quelli propri del potere esercitato, senza mutarne la natura, né il carattere vincolato.

(1) Conformi: Cons. Stato, sez. II, 9 aprile 2025, n. 2997; T.a.r. per il Lazio, sez. V ter, 4 aprile 2024, n. 6480.

(2) Non risultano precedenti negli esatti termini

(3) Non risultano precedenti negli esatti termini

(4) Conformi: Cons. Stato, sez. II, 24 marzo 2025, n. 2423; 28 marzo 2025, n. 2593

(5) Non risultano precedenti negli esatti termini