Punto di sbarco sicuro (place of safety - POS): sulla competenza del Ministero dell’interno all'assegnazione e sulla motivazione

• Consiglio di Stato, sezione III, 25 febbraio 2025, n. 1615 – Pres. De Nictolis, Est. Scarpato

Emigrazione e immigrazione – Straniero – Ingresso e soggiorno – Assegnazione del punto di sbarco sicuro – Place of safety – Ministero dell'interno – Competenza

L’intervento del Ministero dell’interno nelle operazioni di soccorso e l’emanazione di disposizioni vincolanti in merito all’assegnazione del punto di sbarco sicuro (“place of safety” – POS) non rappresentano una indebita ingerenza nelle competenze del Ministero dei trasporti e delle capitanerie di porto, quanto piuttosto una necessaria e logica forma di cooperazione istituzionale tra le autorità preposte nella gestione del fenomeno delle migrazioni di massa. Difatti, l’arrivo in massa di migranti è idoneo a creare rilevanti problematiche di ordine e sicurezza pubblica, rendendo necessario il coinvolgimento del Ministero dell’interno, competente a stabilire dove collocare i migranti (in parte potenziali richiedenti asilo ed in parte migranti cd. “economici” e dunque irregolari) e come smistarli nei vari centri di accoglienza siti sul territorio nazionale. (1).
In motivazione, la sezione ha precisato che la competenza del Ministero dell’Interno trae fondamento: i) nell’art. 10-ter del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 che implica il coinvolgimento dell'amministrazione fin dalle fasi di gestione del salvataggio, finalizzate al successivo sbarco; ii) nella circostanza che il corpo delle Capitanerie di porto – guardia costiera svolge anche funzioni di polizia giudiziaria riconducibili alle competenze del Ministero dell’interno e di contrasto alla immigrazione clandestina; iii) nei compiti di impulso e di coordinamento delle attività di polizia di frontiera e di contrasto all’immigrazione clandestina che spettano al Ministero dell’interno per il tramite della direzione centrale dell'immigrazione e della polizia delle frontiere, ai sensi dell’art. 35 della legge 30 luglio 2002, n. 189.

 

Emigrazione e immigrazione – Straniero – Ingresso e soggiorno – Assegnazione del punto di sbarco sicuro – Place of safety – Ministero dell'interno – Convenzione internazionale sulla ricerca ed il salvataggio marittimo – Luogo di sbarco distante dal punto di soccorso

Il coinvolgimento del Ministero dell’interno e lo smistamento dei naufraghi presso porti più distanti non integra una violazione della convenzione internazionale sulla ricerca ed il salvataggio marittimo (“SAR – search and rescue”), adottata in data 27 aprile 1979, ratificata dall’Italia con legge 3 aprile 1989, n. 147. Difatti, la convenzione intende vietare che gli stati decidano di prestare assistenza solo ad una determinata categoria di naufraghi, ma non impone di tradurre presso il luogo di sbarco più vicino tutti i soggetti tratti in salvo, a prescindere dal numero delle persone salvate. (2).

 

Emigrazione e immigrazione – Straniero – Ingresso e soggiorno – Obbligo di soccorso ai naufraghi – Punto di sbarco sicuro – Place of safety – Contenuto

In base alle convenzioni internazionali SOLAS (“safety of life at sea” del 1 novembre 1974, ratificata in Italia con la legge 23 maggio 1980, n. 313) e SAR (“search and rescue” del 27 aprile 1979, ratificata dall’Italia con legge 3 aprile 1989, n. 147), l’obbligo di prestare soccorso non si esaurisce nell’atto di sottrarre i naufraghi al pericolo di perdersi in mare, ma comporta anche l’obbligo accessorio e conseguente di sbarcarli in luogo sicuro. (3).
In motivazione, la sezione ha precisato che, in base alle convenzioni internazionali in materia, è ordinariamente competente, per le operazioni di salvataggio e di sbarco, lo stato responsabile della zona SAR dove è avvenuto il recupero e che ha assunto la titolarità delle operazioni di salvataggio. Tuttavia, sussiste un dovere sussidiario in capo agli stati aderenti alle convenzioni, nel senso che la mancata attivazione dello stato competente impone agli altri stati di collaborare per supplire alle necessità dei naufraghi e per portarli in salvo, e ciò a prescindere dalla nazionalità della nave che opera il salvataggio e, dunque, dai doveri dello stato di bandiera.

 

Emigrazione e immigrazione – Straniero – Ingresso e soggiorno – Punto di sbarco sicuro – Place of safety – Definizione – Linee guida sul trattamento delle persone soccorse in mare – Organizzazione marittima internazionale

La definizione di punto di sbarco sicuro (“place of safety” - POS) è contenuta nelle linee guida sul trattamento delle persone soccorse in mare emanate dall’international maritime organisation (organizzazione marittima internazionale) (Risoluzione MSC. 167-78 del 2004), che lo identificano nel posto in cui le operazioni di soccorso si considerano concluse ed in cui la sicurezza e la vita dei naufraghi non è più minacciata, potendo essere soddisfatti i loro bisogni primari. (4).

 

Emigrazione e immigrazione – Straniero – Ingresso e soggiorno – Punto di sbarco sicuro – Place of safety – Identificazione con il porto geograficamente più vicino all’intervento di salvataggio – Esclusione – Atto amministrativo – Discrezionalità

L’individuazione del punto di sbarco sicuro (“place of safety” – POS) non può avvenire in astratto equiparandolo sic et simpliciter con il porto geograficamente più vicino all’intervento di salvataggio, dipendendo invece la sua individuazione da una molteplicità di fattori legati al caso concreto, quali lo status delle persone tratte in salvo (richiedenti asilo, rifugiati), il numero di naufraghi, la situazione a bordo, le condizioni di salute dei soccorsi, le condizioni metereologiche, la presenza di persone fragili o di minori tra i soccorsi. La individuazione rientra nella potestà discrezionale dello stato che opera o coordina le operazioni di salvataggio il quale deve valutare tutti gli elementi del caso concreto, ivi comprese le esigenze connesse al particolare status delle persone salvate e, dunque, anche il loro inserimento nei circuiti di accoglienza dislocati sul territorio. (5).

 

Emigrazione e immigrazione – Straniero – Ingresso e soggiorno – Ministero dell'Interno – Capitanerie di porto – Azione congiunta – Legittimità – Sicurezza della navigazione – Ordine pubblico

La procedura elaborata e seguita dalle autorità italiane, la quale prevede, attraverso l’azione congiunta delle Capitanerie di porto e del Ministero dell’interno, l’individuazione, di volta in volta ed in base alle circostanze del caso concreto, del porto di sbarco più sicuro, è conforme alle indicazioni che si rinvengono in ambito internazionale, dirette a compendiare le esigenze correlate alla sicurezza della navigazione con quelle di ordine pubblico, frutto del doveroso confronto tra le autorità preposte alle relative competenze istituzionali. Difatti, è legittimo che l’autorità amministrativa gestisca in maniera anticipata i flussi di ingresso, ponendo mente non solo alla fase iniziale dello sbarco, ma anche a quelle immediatamente successive, smistando i singoli arrivi in maniera ordinata e rispondente, da un lato, alla capienza degli hotspot (che si trovano usualmente in prossimità dei punti di sbarco), ma anche dei centri di accoglienza di primo livello, interessati immediatamente dopo dal flusso in ingresso. (6).
In motivazione la sezione ha distinto le diverse fasi della gestione dei flussi di migranti: i) le strutture di primo soccorso ed accoglienza (hotspot), definiti “punti di crisi” dall’art. 10-ter del d.lgs. n. 286 del 1998, sono aree designate, nelle quali, subito dopo lo sbarco, i migranti soccorsi sono preidentificati, sottoposti ad accertamenti medici e informati sulla condizione di persone irregolari e sulla possibilità di richiedere la protezione internazionale; ii) strutture di accoglienza di primo livello (CPA e CAS), dislocate sull’intero territorio nazionale, ove i migranti che hanno chiesto asilo in Italia permangono in attesa della definizione della domanda di protezione internazionale; iii) i centri di permanenza per il rimpatrio (CPR), previsti dall’art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998, istituiti per consentire l'esecuzione del provvedimento di espulsione da parte delle forze dell'ordine nei confronti dei migranti che non fanno richiesta di protezione internazionale o non ne hanno i requisiti.

 

Emigrazione e immigrazione – Straniero – Ingresso e soggiorno – Provvedimenti di assegnazione del punto di sbarco sicuro – Place of safety – Natura giuridica – Autorizzazione amministrativa – Ordini – Motivazione – Esclusione

I provvedimenti di assegnazione di punto di sbarco sicuro (“place of safety” - POS) presentano caratteristiche peculiari e possono essere accostati tanto alle autorizzazioni costitutive (di cui condividono l’aspetto accrescitivo, concretandosi in un atto permissivo), tanto agli ordini (consistendo in un facere determinato), risolvendosi nell’assegnazione del punto di approdo e di sbarco, quindi in un atto organizzativo che deve ineludibilmente rispondere a criteri di celerità ed efficienza funzionali all'efficacia dell'attività di salvataggio. Pertanto, non necessitano di motivazione, tenuto anche conto del contesto di urgenza ed emergenziale che impone l’utilizzo di strumenti duttili, in grado di adattarsi al variegato e mutevole contesto di intervento. (7).


(1) Non risultano precedenti negli esatti termini
(2) Non risultano precedenti negli esatti termini
(3) Non risultano precedenti negli esatti termini
(4) Non risultano precedenti negli esatti termini
(5) Non risultano precedenti negli esatti termini
(6) Non risultano precedenti negli esatti termini
(7) Conformi: in parte: Cons. Stato, sez. V, 26 aprile 2022, n. 3227 (in riferimento alle ordinanze di polizia marittima).