Sull’autorità giurisdizionale competente in caso di procedimenti composti, che si svolgono in parte a livello comunitario e in parte a livello statale

• Tar Napoli, sez. III, 26 luglio 2023, n. 4478 – Pres. Pappalardo, Est. Caprini

Unione europea – Diritto dell’Unione europea e legislazione degli Stati membri – Procedimento composto – Potere decisionale effettivo – Autorità giurisdizionale competente

In caso di procedimenti composti che si concludono con un atto emanato formalmente dalle autorità nazionali, ma in cui il potere decisionale effettivo sia esercitato dagli organi dell’Unione, con atti vincolanti ancorché di natura endo-procedimentale, l’autorità giurisdizionale competente è quella dell’Unione europea e non quella nazionale (1).

(1) Non risultano precedenti in termini.

Con la sentenza in commento, il Collegio ha esaminato un decreto della Regione Campania emesso sulla base di una relazione vincolante della Commissione Europea, da cui discendeva l’obbligo, per l’amministrazione regionale, di provvedere al recupero di alcuni contributi concessi all’impresa ricorrente.

La Sezione, quindi, inquadrava la questione sottopostale all’interno della categoria dei c.d. procedimenti composti, intesi quale nuovo modello di organizzazione composita nel quale le autorità dell’Unione e quelle di uno Stato membro, o di diversi Stati membri, operano in connessione tra loro e in modo complementare, con funzioni distinte ed interdipendenti, presupponendosi un rapporto di integrazione tra ordinamenti per la concorrenza di diversi centri di potere.

Gli aspetti più innovativi dei procedimenti composti sono ravvisabili nella alterazione del classico ordine procedimentale e nella minore rilevanza del provvedimento finale rispetto agli altri atti, difficilmente definibili come endo–procedimentali, considerata l’evidente rilevanza esterna derivante dal contenuto sostanzialmente decisorio che possono assumere: ciò che impone, in queste ipotesi, il superamento della distinzione tradizionale tra atti interni del procedimento e provvedimento finale.

Pertanto, nella classificazione degli atti amministrativi prodotti nei procedimenti composti, l’analisi non deve essere limitata agli atti conclusivi, ma va estesa anche a quelli interni, che solo apparentemente sono strumentali rispetto al provvedimento finale in quanto possono acquisire rilevanza esterna, mentre quelli finali possono risultare sprovvisti di autonoma incidenza, poiché confermativi di atti interni che già hanno prodotto effetti finali, con quanto ne consegue in termini di impugnabilità e giurisdizione.

In particolare, sia che il procedimento inizi con atti delle istituzioni europee e si concluda con atti delle autorità nazionali (“top-down”), sia che, viceversa, esso prenda avvio con atti interni e termini con atti di autorità comunitarie (“bottom-up”), il Collegio evidenziava come l’articolo 263 TFUE conferisca al Tribunale dell’Unione europea e alla Corte di giustizia la competenza esclusiva al controllo di legittimità sugli atti delle istituzioni dell’Unione, ove questi abbiano un contenuto decisorio.

Ne consegue che, per individuare il giudice competente a pronunciarsi sugli atti in questione, occorre prima stabilire a chi spetti il potere decisionale effettivo nel singolo procedimento amministrativo complesso, a prescindere dall’autorità che formalmente adotta il provvedimento finale.

In tal senso, l’eventuale coinvolgimento delle autorità nazionali nel procedimento che conduce all’adozione di tali atti non può mettere in dubbio la qualificazione dei medesimi come atti dell’Unione, quando gli atti adottati dalle autorità nazionali sono tappa di un procedimento nel quale un’istituzione dell’Unione esercita, da sola, il potere decisionale finale senza essere vincolata agli atti preparatori o alle proposte avanzate dalle autorità nazionali. In altri termini, laddove l’autorità nazionale partecipi al procedimento composto mediante l’emanazione di atti preparatori o preliminari, ma comunque a carattere non vincolante, di modo che resti impregiudicato il potere decisionale in capo alle istituzioni dell’Unione, la regolamentazione di tale procedimento composto non mira ad instaurare una ripartizione di competenze, ad oggetti distinti, tra l’autorità nazionale e quella dell’Unione, bensì a consacrare, al contrario, il potere decisionale esclusivo di un’istituzione dell’Unione, sicché spetta al giudice dell’Unione europea, a titolo della sua competenza esclusiva al controllo di legittimità sugli atti dell’Unione ai sensi dell’articolo 263 TFUE, statuire sulla legittimità della decisione finale adottata dall’istituzione dell’Unione di cui trattasi. Questi potrà, nell’ambito della medesima attività giurisdizionale, altresì esaminare, affinché sia garantita una tutela giurisdizionale effettiva agli interessati, gli eventuali vizi degli atti preparatori o delle proposte provenienti dalle autorità nazionali di natura tale da inficiare la validità di detta decisione finale.

Solo laddove, invece, il potere decisionale effettivo sia riservato alle autorità nazionali, tale per cui l’istituzione dell’Unione dispone di un margine discrezionale limitato, se non nullo, in quanto l’atto dell’ANC (Autorità Nazionale Competente) vincola l’istituzione dell’Unione, saranno i giudici nazionali a conoscere delle eventuali irregolarità di tale atto nazionale, se necessario previo rinvio pregiudiziale alla Corte.

Ebbene, nella fattispecie all’esame del Collegio, pur venendo in rilievo un’ipotesi di atto finale adottato dall’Autorità nazionale, lo stesso è stato, ciononostante, ritenuto nella sostanza imputabile alle istituzioni dell’Unione, cui competeva il potere decisionale effettivo, non residuando in capo all’Autorità nazionale alcuna ulteriore discrezionalità nella emanazione del provvedimento conclusivo.

Infatti, l’intervento della ANC (nella specie la Regione Campania) risponde, nel caso rimesso alla Sezione, più alla logica dell’esercizio decentralizzato di tali poteri che non a una ripartizione delle competenze tra la Commissione europea e le autorità nazionali, ove il potere di adottare la decisione finale è riservato alla Commissione europea, sicché simmetricamente, la competenza esclusiva ad esercitare il sindacato giurisdizionale sull’esercizio di tale potere deve spettare, secondo le coordinate ermeneutiche delineate, al Tribunale o alla Corte di giustizia UE , ex art. 263 TFUE.