Sulla preclusione da giudicato e sul risarcimento del danno da mancata aggiudicazione

• Consiglio di Stato, sezione V, 29 gennaio 2026, n. 782 - Pres. Caringella, Est. Picardi

Giustizia amministrativa – Appello – Estinzione giudizio – Effetti

L’estinzione del processo non rende inefficace le sentenze di merito, ai sensi dell’art. 310 c.p.c.: regola applicabile nel processo amministrativo in virtù del rinvio di cui all’art. 39 c.p.a., in quanto compatibile ed espressiva di un principio generale, relativa ad un aspetto privo di una specifica disciplina nel c.p.a. (1).

In applicazione di detti principi la sezione ha precisato che l'estinzione del giudizio di appello, per rinuncia dell'appellante, su sentenza di rigetto di un'azione di annullamento, comprensiva anche di una domanda risarcitoria riferita ad una mancata aggiudicazione di un appalto di servizi, determina l'inammissibilità della successiva azione risarcitoria proposta in relazione alle medesime annualità, nonchè alle annualità successive, in virtù del principio secondo cui l'autorità del giudicato copre sia il dedotto, sia il deducibile.   Nella fattispecie de qua Il T.a.r. per il Lazio, con una prima sentenza aveva annullato, stante l’assenza di idonee verifiche istruttorie, l’aggiudicazione della programmazione culturale per l’estate romana 2017-2019 al primo classificato, accogliendo il ricorso, con cui la seconda classificata aveva denunciato l’irrealizzabilità del progetto proposto, stante i concomitanti impegni assunti da alcuni degli artisti indicati. Roma Capitale, eseguite nuove verifiche, aveva confermato l’ammissione alla gara del primo classificato e la conseguente aggiudicazione. Il secondo classificato aveva proposto sia ricorso per ottemperanza, denunciando l’elusione del giudicato - ricorso rigettato in primo grado, ma accolto in appello - sia azione impugnatoria avverso la nuova aggiudicazione, comprensiva di azione risarcitoria (ricorso questo respinto dal T.a.r. e oggetto di rinuncia in appello). All'esito dell'accoglimento da parte del Consiglio di Stato dell'azione di ottemperanza, la seconda classificata aveva quinti proposto nuovamente azione di risarcimento, riferita sia alle medesime annualità che ad annualità successive, parzialmente accolto dal T.a.r. con mero riferimento alla perdita dalla chance di aggiudicazione. Avverso tale sentenza ha quindi proposto appello la ricorrente in prime cure e l'amministrazione capitolina ha proposto appello incidentale, eccependo l'inammissibilità dell'azione risarcitoria, stante il giudicato formatosi in relazione al rigetto della medesima domanda - sia pure per due sole annualità - da parte del T.a.r., avendo la ricorrente rinunciato al giudizio di appello, con conseguente passaggio in giudicato della sentenza di rigetto, eccezione accolta dal Consiglio di Stato con la presente sentenza. Peraltro, il Consiglio di Stato ha accolto l'appello incidentale anche sotto altri profili e ha ritenuto comunque insussistenti i presupposti per il risarcimento dei danni lamentati.

 

Giustizia amministrativa – Processo amministrativo – Continenza – Giudicato – Effetti

L'autorità del giudicato copre sia il dedotto, sia il deducibile, cioè non soltanto le ragioni giuridiche fatte espressamente valere, in via di azione o in via di eccezione, nel medesimo giudizio ("giudicato esplicito"), ma anche tutte quelle altre che, se pure non specificamente dedotte o enunciate, costituiscano, tuttavia, premesse necessarie della pretesa e dell'accertamento relativo, in quanto si pongono come precedenti logici essenziali e indefettibili della decisione ("giudicato implicito"). Pertanto, qualora due giudizi tra le stesse parti abbiano per oggetto un medesimo negozio o rapporto giuridico e uno di essi sia stato definito con sentenza passata in giudicato, l'accertamento compiuto circa una situazione giuridica o la risoluzione di una questione di fatto o di diritto incidente su punto decisivo comune ad entrambe le cause o costituenti indispensabile premessa logica della statuizione contenuta nella sentenza passata in giudicato, precludono il riesame del punto accertato e risolto, anche nel caso in cui il successivo giudizio abbia finalità diverse da quelle che costituiscono lo scopo ed il "petitum" del primo.  (2).

Giustizia amministrativa – Azione risarcitoria – Contratti e obbligazioni della pubblica amministrazione – Mancata aggiudicazione – Perdita chance – Diversità

Nell'ipotesi in cui il ricorrente abbia azionato la domanda risarcitoria in relazione al danno da mancata aggiudicazione, fondato sulla spettanza della medesima, e non nella perdita della relativa chance, è precluso l'accoglimento del ricorso in riferimento a tale danno, stante la diversità delle domande. (3).

Sulla base di tali rilievi la sezione ha ritenuto erronea la sentenza di prime cure che aveva respinto la domanda di risarcimento da mancata aggiudicazione, per mancanza di prova, accogliendo la diversa domanda, non formulata dalla ricorrente, riferita al danno per perdita della chance di aggiudicazione.

 

Giustizia amministrativa – Azione risarcitoria – Perdita chance – Presupposti

La perdita della chance, distinta dal risultato perduto, è risarcibile, trattandosi di una situazione giuridica a sé stante e suscettibile di autonoma valutazione patrimoniale, a condizione che sia provata la sua sussistenza e, cioè, la serietà e consistenza della possibilità di conseguire il risultato sperato, pur non essendo necessario l'accertamento della sua concreta probabilità. (4).

Giustizia amministrativa – Azione risarcitoria – Contratti e obbligazioni della pubblica amministrazione – Mancata aggiudicazione – Presupposti

La domanda di risarcimento dei danni da mancata aggiudicazione connessi all’impossibilità o, comunque, alla mancata esecuzione in forma specifica totale o parziale del giudicato o alla sua violazione o elusione integra una ipotesi di responsabilità oggettiva, per cui è irrilevante l’accertamento della colpa dell’amministrazione, mentre rileva l’accertamento del danno lamentato e del nesso di causalità tra la mancata esecuzione del giudicato e il pregiudizio. (5).

Giustizia amministrativa – Azione risarcitoria – Colpa del danneggiato – Effetti

Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti, ex art. 30, comma 3 c.p.a. Detta regola della non risarcibilità dei danni evitabili con la diligente utilizzazione degli strumenti di tutela previsti dall'ordinamento ha portata ricognitiva di principi già evincibili dall'art. 1227 c.c. in tema di causalità giuridica e di autoresponsabilità: da essa deriva che la condotta, anche processuale, del danneggiato, contraria al principio di buona fede e al parametro della diligenza, che consenta la produzione di danni che altrimenti sarebbero stati evitati, recide il nesso causale che, ai sensi dell'art. 1223 c.c., deve legare la presunta condotta antigiuridica alle conseguenze risarcibili. Pertanto, l’omessa attivazione degli strumenti di tutela, tra cui è inclusa quella cautelare (omessa attivazione a cui è equiparabile la rinuncia o mancata coltivazione), rappresenta un dato valutabile, alla stregua del canone di buona fede e del principio di solidarietà, ai fini della mitigazione e finanche dell'esclusione del danno. (6).

In motivazione la sezione ha evidenziato il concorso di colpa del danneggiato nella rinuncia al giudizio di appello riferito all'impugnazione della sentenza del T.a.r. che aveva respinto la precedente azione risarcitoria, con la conseguente formazione della preclusione da giudicato.

 

Giustizia amministrativa – Azione risarcitoria – Contratti e obbligazioni della pubblica amministrazione – Mancata aggiudicazione – Danno emergente

In tema di danno da mancata aggiudicazione, all'operatore danneggiato non compete il ristoro del danno emergente, poiché i costi per la partecipazione alla gara sono destinati, di regola, a restare a carico del concorrente, il quale può pretenderne il ristoro solo allorché lamenti, in chiave di responsabilità precontrattuale, di averli inutilmente sostenuti per essere stato coinvolto, in violazione delle regole di correttezza e buona fede, in una trattativa inutile, di tal ché il cumulo con l'utile prospetticamente derivante, in caso di mancata aggiudicazione, dall'esecuzione della commessa darebbe vita ad un ingiustificato arricchimento. (7).

Giustizia amministrativa – Azione risarcitoria – Contratti e obbligazioni della pubblica amministrazione – Mancata aggiudicazione – Danno curriculare

Il ristoro del danno curriculare presuppone che la mancata aggiudicazione abbia significativamente inciso sul curriculum professionale del concorrente leso e deve essere oggetto di puntuale dimostrazione da parte del ricorrente, ancorata alla perdita di un livello di qualificazione già posseduta ovvero alla mancata acquisizione di un livello superiore, quali conseguenze immediate e dirette della mancata aggiudicazione, o alla mancata acquisizione di un elemento costitutivo della specifica idoneità tecnica richiesta, sicché solo all'esito di tale dimostrazione relativamente all'an è possibile procedere alla relativa liquidazione nel quantum.  (8).

Giustizia amministrativa – Azione risarcitoria – Contratti e obbligazioni della pubblica amministrazione – Mancata aggiudicazione – Lucro cessante – Liquidazione

In materia di risarcimento del danno da illegittima aggiudicazione di una procedura di evidenza pubblica, con riferimento alla perdita dell'utile che l'impresa avrebbe conseguito in caso di aggiudicazione ed esecuzione dei lavori, non può essere accolto il criterio di liquidazione forfettario-equitativo del lucro cessante, nella misura del 10%, basatosi sull'articolo 345 l. n. 2248 del 1865, all. F, essendo onere dell'impresa offrire una prova rigorosa della percentuale di utile effettivo che essa avrebbe conseguito qualora fosse risultata aggiudicataria dell'appalto. (9).

(1) Non risultano precedenti negli esatti termini
(2) Conformi: Cass. civ. , sez. III, ord. 26 febbraio 2019, n. 5486 che, in applicazione di tale principio, ha rigettato il ricorso avverso sentenza che aveva ritenuto il giudicato sulla domanda di risarcimento dei danni per inesatta esecuzione di un mandato, nella specie idoneo a violare il divieto di patto commissorio, come preclusivo dell'esame, in successivo giudizio instaurato tra le stesse parti, della domanda di risarcimento dei danni per l'illiceità della medesima condotta del mandatario.

(3) Conformi: Cass. civ., sez. III , 8 maggio 2024, n. 12633 che ha confermato la sentenza di merito che aveva considerato nuova e, quindi, inammissibile, la domanda di risarcimento del danno da perdita di chance, ontologicamente diversa da quella originariamente proposta di risarcimento del pregiudizio derivante dal mancato raggiungimento del risultato.

(4) Conformi: Cass.civ, sez. III, 7 agosto 2023, n. 24050; Cons. Stato, sez. VI, 13 settembre 2021 n. 6268; Ad plen. 23 aprile 2021, n. 7.

(5) Conformi: Cons. Stato, sez. V, 3 gennaio 2025, n. 15; sez. IV, 15 aprile 2019, n. 2429; sez. V, 19 luglio 2018, n. 4381.

(6) Conformi: Cons. Stato, sez. V, 15 marzo 2021, n. 2174; sez. IV, 4 dicembre 2020, n. 7699; Ad. plen., 2 febbraio 2011, n. 3.

(7) Conformi: Cons. Stato, sez. VII, 3 marzo 2025, n. 1769; sez. V, 3 gennaio 2025, n. 15; 23 agosto 2019, n. 5803; sez. VI, 15 settembre 2015, n. 4283; sez. III, 25 giugno 2013, n. 3437; sez. III, 14 dicembre 2012, n. 6444.

(8) Conformi: Cons. Stato, sez. V, 3 gennaio 2025, n. 15; sez. VI, 14 novembre 2023, n. 9755; sez. III, 15 aprile 2019, n. 2435; sez. IV, 7 novembre 2014, n. 5497.

(9) Conformi: Cons. Stato, sez. V, 3 gennaio 2025, n. 15; 11 maggio 2017, n. 2184; Ad. plen., 2 maggio 2017, n. 2.