Abuso di posizione dominante: rapporto tra politica e antitrust

• Consiglio di Stato, sezione VI, 9 aprile 2025, n. 3058 - Pres. Montedoro, Est. Cordì

Concorrenza – Abuso di posizione dominante – Affidamento diretto senza gara – Trasporto ferroviario – Disegno politico amministrativo di interlocutori istituzionali – Investimenti – Potenziamento della rete ferroviaria

Costituisce abuso di posizione dominante ai sensi dell’articolo 102 TFUE la condotta posta in essere da società appartenenti ad un gruppo che, approfittando della peculiare posizione caratterizzata dalla presenza del gestore monopolista della rete e da un’impresa ferroviaria verticalmente integrata, pongono in essere una complessiva strategia caratterizzata dalla trattazione parallela e unitaria di questioni di competenza del gestore delle rete e della verifica dei relativi vantaggi per l’impresa ferroviaria verticalmente integrata, al fine di assecondare il pur legittimo disegno politico – amministrativo di interlocutori istituzionali di potenziamento del servizio ferroviario (nella specie, mediante investimenti per la elettrificazione di tratte), ma agevolando l’affidamento del servizio senza gara per la durata massima prevista, impedendo quindi, una concorrenza per il mercato. (1).
In motivazione la sezione ha valorizzato, ai fini della qualificazione della condotta antitrust, la sussistenza di plurimi elementi istruttori dai quali emergeva come le società del gruppo, all’interno del quale vi era il gestore in monopolio legale della rete e l’impresa verticalmente orientata, avevano trattato in modo parallero e congiunto il tema dell’elettrificazione di alcune tratte regionali con la tematica relativa al possibile affidamento diretto del contratto di servizio, a beneficio della impresa ferroviaria e in una logica di convenienza economica di gruppo, che assecondava un disegno politico-istituzionale al fine di ottenere uno specifico vantaggio per l’impresa ferroviaria.
La sezione ha richiamato i principi espressi dalla Corte di giustizia UE secondo cui i) lo scopo dell’articolo 102 del TFUE è quello di evitare che i comportamenti di un’impresa che detiene una posizione dominante abbiano l’effetto, a danno dei consumatori, di ostacolare la conservazione del grado di concorrenza esistente sul mercato, ricorrendo a mezzi o a risorse diversi da quelli su cui si impernia una concorrenza normale (Corte di giustizia UE, sez. grande, 10 settembre 2024, C-48/22); ii) l’illecito è integrato non soltanto dalle pratiche che possono provocare un danno diretto ai consumatori, ma anche da quelle che li danneggiano indirettamente pregiudicando una concorrenza effettiva (Corte di giustizia UE, sez. V, 12 maggio 2022, C-377/20); iii) gli elementi costitutivi dell’infrazione sono rappresentati, da un lato, dalla capacità della pratica di produrre un effetto escludente, dall’altro, dallo sfruttamento di mezzi diversi da quelli propri di una concorrenza basata sui meriti (Corte di giustizia UE, sez. V, 12 maggio 2022, C-377/20); iv) non è richiesta la prova di un elemento intenzionale e l’illegittimità di un comportamento abusivo è indipendente dalla qualificazione di tale condotta in altri rami del diritto; v) un’impresa che detiene una posizione dominante può provare che una pratica escludente non incorre nel divieto di cui all’articolo 102 del TFUE dimostrando che gli effetti negativi per la concorrenza sono controbilanciati, se non superati, da vantaggi in termini di efficienza che vanno a beneficio anche dei consumatori (Corte di giustizia UE, sez. grande, 25 febbraio 2025, C-233/23; in Foro it., 2025, IV, 121; sez. V, 12 maggio 2022, C-377/20); vi) per dimostrare il carattere abusivo di un comportamento, l'autorità non deve necessariamente provare che esso abbia effettivamente prodotto effetti anticoncorrenziali, purchè dimostri che tale condotta aveva la capacità di restringere la concorrenza basata sui meriti nonostante la sua mancanza di effetti (Corte di giustizia UE, sez. V, 19 gennaio 2023, C-680/20; in Foro it., 2024, IV, 124).

 

Concorrenza – Abuso di posizione dominante – Affidamento diretto senza gara – Durata massima consentita dall'ordinamento – Effetto – Chiusura del mercato

Sussiste abuso di posizione dominante ai sensi dell’articolo 102 TFUE allorquando vi siano elementi tangibili che consentano di dimostrare che la condotta illecita ha avuto la capacità concreta di incidere sul mercato, nel caso di specie precludendo la concorrenza mediante l'affidamento diretto del servizio di trasporto ferroviario regionale (in assenza, quindi, di confronto competitivo) per la durata massima prevista dall'ordinamento con conseguente chiusura del mercato di riferimento. (2).

 

Concorrenza – Abuso di posizione dominante – Sanzioni amministrative – Commisurazione – Gravità della condotta – Posizione di dominanza sul mercato – Ridotto grado della concorrenza

Ai fini della quantificazione della sanzione amministrativa pecuniaria prevista per l’ipotesi di abuso di posizione dominante tra un minimo ed un massimo edittale ai sensi dell’articolo 15 della legge 10 ottobre 1990, n. 287 - il cui sindacato è devoluto alla giurisdizione di merito del giudice amministrativo ai sensi dell’articolo 134, comma 1 lett. c), del codice del processo amministrativo – si deve avere riguardo alla gravità della violazione che può essere desunta dalla “dominanza” dell’impresa sul mercato di riferimento che, proprio a causa del ridotto grado di concorrenza, genera una speciale responsabilità di non compromettere lo svolgimento di una concorrenza effettiva. (3).

 

Concorrenza – Abuso di posizione dominante – Sanzioni amministrative – Commisurazione – Gravità della condotta – Applicazione del limite edittale massimo – Mancata corrispondenza – Valutazione di eventuali benefici della condotta sanzionata

È legittima – anche in caso di qualificazione come grave della condotta di abuso di posizione dominante – l’irrogazione di una sanzione pecuniaria simbolica ove l’autorità abbia accertato che la condotta complessiva abbia, comunque, determinato un beneficio sociale ed economico per il territorio e per i consumatori, nella specie consistente nell’adeguamento infrastrutturale della rete che, di riflesso, ha inciso sul servizio di trasporto. (4).

 

Concorrenza – Abuso di posizione dominante – Sanzioni amministrative – Commisurazione – Gravità della condotta – Applicazione del limite edittale massimo – Mancata corrispondenza – Valutazione del contesto politico istituzionale di riferimento

È legittima – anche in caso di qualificazione come grave della condotta di abuso di posizione dominante – l’irrogazione di una sanzione pecuniaria simbolica ove l’autorità accerti che le imprese – seppur non certamente costrette – si siano, comunque, trovate dinanzi ad indicazioni istituzionali sostenute con forza, in ragione degli interessi anche di carattere politico fatti valere. (5).


(1) Non risultano precedenti negli esatti termini
(2) Conformi: Corte di giustizia UE, grande sezione, 25 febbraio 2023, C-233/23 (punti 56-57); sez. V, 12 maggio 2022, C-377/20 (punto 53); sez. III, 19 gennaio 2023, causa C-680/20 (oggetto della News UM n. 61 dell'11 maggio 2023).

(3) Conformi: Corte di giustizia UE, grande sezione, 6 settembre 2017, C-413/14; Corte di giustizia CE, sez. V, 14 novembre 1996, C-333/94.

(4) Non risultano precedenti negli esatti termini
(5) Non risultano precedenti negli esatti termini