Danno da diniego del permesso di costruire e da certificato di destinazione urbanistica: preclusioni istruttorie, prevalenza del PTCP, giurisdizione.

• Consiglio di Stato, sezione IV, 23 settembre 2026, n. 7020 – Pres. Neri, Est. Di Mauro

Giustizia amministrativa – Azione risarcitoria – Giudizio di rinvio – Produzione di documenti – Preclusione

Nel giudizio risarcitorio innanzi al giudice amministrativo, retto dal principio dell'onere della prova di cui agli artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c., la prova del danno deve essere integralmente fornita nel giudizio di primo grado. È pertanto preclusa la produzione di nuovi documenti sia in appello, ai sensi dell'art. 104, comma 2, c.p.a., sia nel giudizio di rinvio disposto per omessa pronuncia sulla domanda risarcitoria. Quest'ultimo, in applicazione del principio desumibile dall'art. 394 c.p.c., ha natura di giudizio ad istruzione sostanzialmente chiusa e va definito sulla base dello stato degli atti esistente al momento in cui la causa era stata trattenuta in decisione per la prima volta. Sono fatte salve le produzioni giustificate da fatti sopravvenuti, da esigenze istruttorie derivanti dalla sentenza di annullamento o dall'impossibilità di produrre i documenti in precedenza per causa di forza maggiore (1).

In motivazione la sezione ha precisato che: i) la mera e casuale omissione di pronuncia da parte del giudice di primo grado non può tradursi in una rimessione in termini della parte ricorrente per integrare il quadro probatorio; ii) il divieto di nova in appello opera anche per i ricorsi proposti prima dell'entrata in vigore del c.p.a. e trattenuti in decisione dopo tale data. Esso, del resto, recepisce l'orientamento già formatosi sull'applicabilità al processo amministrativo dell'art. 345 c.p.c., esteso alle prove precostituite.

 

Giustizia amministrativa – Azione risarcitoria – Onere della prova – Consulente tecnico – Liquidazione equitativa

Nel giudizio risarcitorio innanzi al giudice amministrativo, né la consulenza tecnica d'ufficio né la liquidazione equitativa del danno possono supplire al mancato assolvimento dell'onere probatorio gravante sul ricorrente. La prima presuppone un danno già provato, del quale occorra verificare i criteri di quantificazione. La seconda, di natura meramente sussidiaria, presuppone la dimostrata esistenza di un danno certo e l'impossibilità, o la rilevante difficoltà, oggettiva e incolpevole, di una stima esatta.  (2).

In motivazione la sezione ha rilevato che, a fronte del diniego del permesso di costruire: i) il costo di acquisto del terreno, non sottratto al proprietario, non integra di per sé un danno emergente. Il pregiudizio sarebbe semmai costituito dalla differenza di valore tra l'area edificabile e l'area priva di tale potenzialità, differenza che nella specie non era stata indicata né provata; ii) il prezzo di acquisto dei diritti edificatori non costituisce di per sé una voce di danno, essendo tali diritti astrattamente spendibili altrove.

 

Edilizia e urbanistica – Piano paesaggistico territoriale – Perimetrazione – Errore materiale – Esclusione

Non è configurabile un errore materiale, come tale emendabile senza un'attività interpretativa della volontà dell'amministrazione, nella perimetrazione cartografica di una zona destinata a parco urbano dal piano territoriale di coordinamento paesistico, qualora la pretesa svista non sia riconoscibile ictu oculi dal contesto dell'atto. Ciò accade quando l'errore sia desunto da fonti esterne, quali la cartografia di livello puntuale di un piano urbanistico comunale successivo e sotto-ordinato, ovvero dalla asserita mancanza, nell'area, degli elementi caratterizzanti il parco urbano. Tale ultimo profilo attiene al momento formativo della volontà e integra, semmai, un errore-vizio. (3).

In motivazione la sezione ha precisato che la perimetrazione dell'ambito tutelato non deve necessariamente coincidere con i confini murari delle ville storiche ivi presenti né con quelli delle particelle catastali. Essa può ricomprendere anche un'area verde contigua, in coerenza con la tutela dei rapporti visivi dei parchi urbani con l'intorno prevista dall'art. 36, comma 3, delle norme di attuazione del PTCP della Regione Liguria.

 

Edilizia e urbanistica – Permesso di costruire – Piano paesaggistico territoriale – Piano urbanistico generale – Prevalenza

È legittimo il diniego del permesso di costruire fondato sulla disciplina del piano territoriale di coordinamento paesistico regionale che include l'area in zona destinata a parco urbano, ancorché il piano urbanistico comunale, approvato con il concorso della regione, la escluda da tale destinazione. L'approvazione del piano comunale non determina la rideterminazione del perimetro della zona tutelata dal piano sovraordinato, in assenza di una modifica consapevole ed espressa della relativa cartografia. La divergenza tra i due strumenti va quindi risolta in base al principio di gerarchia tra piani e accordando prevalenza alla disciplina di maggior tutela.  (4).

Responsabilità civile – Edilizia e urbanistica – Permesso di costruire – Diniego – Piano paesaggistico territoriale – Indicazioni della regione – Colpa del comune – Esclusione

Nel giudizio di risarcimento del danno derivante dal diniego del permesso di costruire, non è ravvisabile la colpa del comune che, nell'interpretazione e applicazione del piano territoriale di coordinamento paesistico, si sia attenuto alle indicazioni fornite dalla regione che ha emanato il piano sovraordinato (5).

Edilizia e urbanistica – Certificato di destinazione urbanistica – Affidamento – Risarcimento del danno – Giurisdizione civile

Appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la domanda di risarcimento del danno per lesione della libertà negoziale proposta dal privato che abbia acquistato un terreno, e i relativi diritti edificatori, confidando nell'edificabilità attestata dal certificato di destinazione urbanistica rilasciato dal comune e allegato all'atto di compravendita. Ciò vale qualora il certificato sia stato rilasciato al di fuori di qualunque procedimento o contatto, anche preliminare, con l'amministrazione finalizzato al conseguimento del titolo edilizio. Si tratta infatti di un comportamento avulso dall'esercizio del potere, né rileva il rilascio di un ulteriore certificato in pendenza del procedimento, essendosi a quel punto la lesione patrimoniale già prodotta (6).

In motivazione la sezione ha precisato che: i) il certificato di destinazione urbanistica non ha natura provvedimentale, trattandosi di certificazione con effetti meramente dichiarativi; ii) la fattispecie non è riconducibile all'ipotesi, considerata da Cass. civ., sez. un., n. 26080 del 2025, delle rassicurazioni o informazioni infondate fornite dall'amministrazione nel corso della relazione dinamica con il privato innescata dalla richiesta del titolo, o comunque prima dell'avvio del procedimento. È invece assimilabile alla responsabilità per lesione dell'affidamento nell'esattezza di informazioni provenienti da fonte qualificata; iii) non si era formato alcun giudicato implicito sulla giurisdizione, avendo la precedente sentenza di annullamento con rinvio demandato al giudice di primo grado la previa decisione di tutte le eccezioni sollevate dal comune.


(1) Non risultano precedenti negli esatti termini.
Precedenti conformi, sul giudizio di rinvio in materia di diritti soggettivi quale giudizio ad istruzione sostanzialmente chiusa: Cass. civ., sez. VI, 22 settembre 2022, n. 27736. In fattispecie diversa (rinvio disposto per colmare una carenza istruttoria, con produzione documentale avvenuta in adempimento di ordinanza del giudice di primo grado): Cons. Stato, sez. VI, 27 dicembre 2023, n. 11179.
(2) Conformi: Cons. Stato, sez. IV, 20 maggio 2026, n. 4048; sez. VII, 29 gennaio 2025, n. 705. Sull'onere della prova degli elementi costitutivi della responsabilità dell'amministrazione: sez. IV, 26 novembre 2024, n. 9480.

(3) Conformi: Cons. Stato, sez. IV, 15 maggio 2026, n. 3850; sez. V, 3 gennaio 2025, n. 19.

(4) Non risultano precedenti negli esatti termini.
(5) Non risultano precedenti negli esatti termini.
(6) Non risultano precedenti negli esatti termini.
Sul riparto di giurisdizione in tema di lesione dell'affidamento: Cass. civ., sez. un., 25 settembre 2025, n. 26080. Sulla natura del certificato di destinazione urbanistica: Cons. Stato, sez. VII, 27 febbraio 2025, n. 1710