Sul procedimento di verifica dell'anomalia dell'offerta e i costi della manodopera

• Consiglio di Stato, sezione V, 10 giugno 2026, n. 4666 - Pres. Caringella, Est. Barreca

Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione – Offerte anomale – Verifica – Termine – Natura

Il termine non superiore a quindici giorni assegnato dalla stazione appaltante ai sensi dell’art. 110, comma 2, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 ("codice dei contratti pubblici")  per la presentazione delle spiegazioni in sede di verifica dell’anomalia, in assenza di espressa qualificazione come perentorio,  costituisce un termine ordinatorio e acceleratorio, sicché la sua eventuale proroga o il suo superamento non determinano di per sé l’illegittimità del procedimento, né l’esclusione dell’operatore economico, permanendo un margine di discrezionalità amministrativa, funzionale alla completa valutazione della congruità dell’offerta. (1).

In motivazione si precisa che la stazione appaltante può modulare i tempi dell’istruttoria in ragione della complessità dell’offerta, anche mediante proroghe o ulteriori richieste chiarimenti, senza violare il principio della par condicio. Nella fattispecie de qua inoltre il disciplinare di gara prevedeva che “il Rup richiede al concorrente la presentazione delle spiegazioni, se del caso, indicando le componenti specifiche dell’offerta ritenute anomale. A tal fine assegna un termine non superiore a quindici giorni dal ricevimento della richiesta. Il Rup esaminate le spiegazioni fornite dall’offerente, ove le ritenga non sufficienti ad escludere l’anomalia, può chiedere, anche mediante autorizzazione orale, ulteriori chiarimenti assegnando un termine perentorio per il riscontro”.

 

Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione – Offerte anomale – Verifica – Subprocedimento – Struttura – Finalità

Nel subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, anche nel vigore del d.lgs. 31 marzo 2023,  n. 36 ("codice dei contratti pubblici") non sussiste il vincolo di un’unica richiesta istruttoria, essendo ammissibile una articolazione plurifasica del contraddittorio, ove necessaria per una completa istruttoria, in coerenza con la natura collaborativa e sostanziale del procedimento, finalizzato alla verifica dell’affidabilità dell’offerta e non alla mera esclusione dell’operatore economico. (2).

Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione – Offerte anomale – Verifica – Costi manodopera – Ius variandi – Limiti

In sede di verifica dell’anomalia, è consentita all’operatore economico la rimodulazione interna delle voci di costo della manodopera (quali livelli, costo medio orario e monte ore), purché non siano modificati l’importo complessivo dell’offerta economica e l’impianto sostanziale della stessa, dovendosi distinguere tra contenuto negoziale dell’offerta (immodificabile) e struttura giustificativa dei costi (modificabile entro limiti fisiologici). L’immodificabilità dell’offerta economica attiene, infatti, al complessivo corrispettivo richiesto ed eventualmente a quelle specifiche voci che la lex specialis impone di precisare, mentre le altri voci di costo sono elementi che restano nella piena disponibilità dell’offerente e che possono essere modificati sia in sede di chiarimenti e giustificazioni, sia nel corso dell’esecuzione del rapporto, rientrando tale potere nella libertà negoziale ed imprenditoriale. (3).

Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione – Offerte anomale – Verifica – Costi manodopera – CCNL – Ius variandi – Esclusione – Eccezioni

Nel vigore del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 ("codice dei contratti pubblici"), il contratto collettivo indicato dall’operatore economico costituisce elemento essenziale dell’offerta e, di regola, non può essere modificato in sede di verifica di anomalia; tuttavia, anche nel vigore  della disciplina dell'art. 11 del codice  precedente l'introduzione del comma 2-bis ad opera del d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 (c.d. correttivo),  tale variazione non assume rilievo invalidante ove riguardi attività secondarie di incidenza marginale sul costo complessivo dell’appalto e non determini alterazione dell’equilibrio economico dell’offerta. (4).

Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione – Offerte anomale – Verifica – Costi manodopera – Tabelle ministeriali – Onere probatorio

Gli scostamenti tra i costi della manodopera indicati in offerta e quelli risultanti dalle tabelle ministeriali non comportano automaticamente l’incongruità dell’offerta, gravando sulla parte che contesta l’anomalia l’onere di dimostrare che tali scostamenti incidano in modo tale da erodere l’utile e compromettere la sostenibilità economica complessiva dell’offerta. (5).

(1) Conformi: Cons. Stato, sez. III, 20 ottobre 2025, n. 8107; più in generale sul termine di conclusione del procedimento, Cons. Stato, sez. VII, 30 luglio 2024, n. 6854, secondo cui, in assenza di una specifica disposizione che espressamente lo preveda come perentorio, il termine va inteso come sollecitatorio od ordinatorio, sicché il suo superamento non determina l’illegittimità dell’atto).

(2) Conformi: Quanto al codice previgente: Cons. Stato, sez. V, 26 luglio 2022, n. 6577 che ha dato risalto alla previsione dell’art. 69, paragrafo 3, direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014, a tenore della quale, nell’ambito della valutazione dell’anomalia, «L’amministrazione aggiudicatrice valuta le informazioni fornite consultando l’offerente. Essa può respingere l’offerta solo se la prova fornita non giustifica sufficientemente il basso livello di prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al paragrafo 2», inerenti ai profili sostanziali di cui tener conto ai fini del vaglio di anomalia; 3 maggio 2021, n. 3472.

(3) Conformi: Cons. Stato, sez. V, 7 gennaio 2026, n. 106; sez. III, 10 dicembre 2025, n. 9696; 21 novembre 2025, n. 9120; sez. V, 29 luglio 2025, n. 6710; C.g.a., sez. giur., 6 agosto 2024, n. 621; Cons. Stato, sez. V, 16 febbraio 2023, n. 1624.

(4) Conformi: Quanto alla prima parte della massima: Cons. Stato, sez. V, 28 marzo 2025, n. 2605.

(5) Conformi: Ex multis: Cons. Stato, sez. V, 29 luglio 2025, n. 6710 e 16 settembre 2024, n. 7603 secondo cui al di fuori dei casi in cui il margine positivo risulti essere nullo, non è lecito stabilire un determinato livello di profitto al di sotto del quale un’offerta debba necessariamente considerarsi incongrua, dovendo essere presa in considerazione la serietà dell’offerta contrattuale, poiché anche un margine di profitto apparentemente modesto può comportare un vantaggio significativo.