Sul termine per l'esercizio dell'autotutela in ipotesi di condotte omissive dell'interessato

• Consiglio di Stato, sezione III, 25 marzo 2026, n. 2505 - Pres. Franconiero, Est. Tulumello

Atto amministrativo – Autotutela – Annullamento d'ufficio – Termine

Il regime temporale di diciotto mesi per l'adozione del provvedimento di annullamento d'ufficio, introdotto dalla l. 7 agosto 2015, n. 124, di modifica dell'art. 21-novies della l. 7 agosto 1990, n. 241, decorre senz'altro dal giorno di entrata in vigore della novella legislativa, anche in riferimento ad atti adottati in precedenza, allorquando alla data di adozione del provvedimento di autotutela era vigente detta prescrizione nel testo riportante il termine fisso di diciotto mesi. (1).

Atto amministrativo – Autotutela – Annullamento d'ufficio – Falsa rappresentazione – Motivazione

La non veritiera prospettazione da parte del privato delle circostanze in fatto e in diritto poste a fondamento dell’atto illegittimo a lui favorevole non consente di configurare in capo a lui una posizione di affidamento legittimo, così che l’interesse pubblico al ripristino della legalità violata deve ritenersi sussistente in re ipsa e comunque prevalente rispetto al contrapposto interesse privatistico al mantenimento dell’atto illegittimo. Il superamento del limite temporale di diciotto o dodici mesi, per l’esercizio del potere di autotutela, è pertanto ammissibile, ai sensi dell’art.21‑nonies, comma 2‑bis, legge 7 agosto 1990, n. 241, nei casi in cui, a prescindere da qualsivoglia accertamento penale di natura processuale, il soggetto privato abbia rappresentato uno stato preesistente – anche mediante il solo silenzio su circostanze rilevanti – diverso da quello reale; rilevano, pertanto, anche le condotte omissive, specie nei procedimenti in materia edilizia. (2).

Atto amministrativo – Autotutela – Annullamento d'ufficio – Falsa rappresentazione – Rimproverabilità

Anche le condotte omissive rientrano nella fattispecie di cui al comma 2-bis dell'art. 21-novies, l. 7 agosto 1990, n. 241, onde garantire la conformità dello stesso ai parametri di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione. La disciplina della decorrenza del termine per l'annullamento posta dal citato comma ha infatti riguardo alla fattispecie in cui il contrasto tra la fattispecie rappresentata e la fattispecie reale sia rimproverabile all'interessato. (3).

Atto amministrativo – Autotutela – Annullamento d'ufficio – Affidamento – Buona fede

In materia di tutela dell’affidamento incolpevole nella stabilità del provvedimento un ruolo decisivo è svolto dalla disciplina della buona fede in senso correttivo-integrativo, conseguente ad una interpretazione del comma 2-bis dell’art. 21-novies della legge 7 agosto 1990,  n. 241  coerente con il il 2-bis dell’art. 1 della medesima legge, che ha cristallizzato il principio di buona fede, che non è unilaterale ma ha un fondamentale attributo di reciprocità. (4).

Edilizia e urbanistica – Condono – Autotutela – Erroneo presupposto – Rimproverabilità – Effetti

È legittimo, in applicazione dell'art, 21-novies,  l. 7 agosto 1990, comma 2-bis, l'annullamento  d'ufficio di una concessione in sanatoria, avvenuto oltre il termine, applicabile ratione temporis, di diciotto mesi dall'entrata in vigore della l. 7 agosto 2015, n. 124, ove la stessa sia stata rilasciata sull'erroneo presupposto della presentazione dell'istanza da parte dell'interessato, ove il medesimo, consapevole di tale errore, non l'abbia fatto presente all'amministrazione, non ricorrendo alcuna ipotesi di tutela dell'affidamento incolpevole. (5).

(1) Conformi: Cons. Stato, sez. VI, 27 febbraio 2024, n. 1926.
Difformi: Consiglio di Stato, sez. II, 19 gennaio 2026, n. 416; sez. VI, 26 febbraio 2025, n. 1702 secondo cui il regime di stabilità del provvedimento amministrativo va individuato secondo il principio “tempus regit actum" con riferimento non già al momento dell’adozione del provvedimento di autotutela, ma piuttosto con riferimento al momento dell’adozione dei provvedimenti che ne sono oggetto”; Cons, Stato, sez. VI, 7 marzo 2022 n. 1704; 8 settembre 2020, n. 5410 secondo cui il termine di diciotto mesi, nei procedimenti di annullamento d'ufficio ex art. 21-novies, l. 241 del 1990, si applica ai provvedimenti adottati successivamente alla entrata in vigore della l. n. 124 del 2015 (avutasi in data 28 agosto 2015); è fatta comunque salva l'operatività del «termine ragionevole», secondo la formulazione del testo previsto dall'originaria versione del citato art. 21-novies, aggiungendo che - per quanto i diciotto mesi non possano considerarsi ancora decorsi - è anche vero che la novella non può non valere come prezioso indice ermeneutico ai fini dello scrutinio dell'osservanza della regola di condotta in questione.

(2) Conformi: Quanto alla prima parte della massima: Cons. Stato, sez. IV, 11 gennaio 2021, n. 343; sez. II, 14 giugno 2021, n. 4568. Quanto alla seconda parte: Cons. Stato, sez. II, 5 febbraio 2024, n. 1188; 29 marzo 2023, n. 3224; sez. III, 9 giugno 2022, n. 4687. Quanto alla rilevanza delle condotte omissive in materia edilizia: sez. IV, sentenza 4 agosto 2025, n. 6891.

(3) Conformi: Il principio è stato affermato dalla sezione applicando le statuizioni di cui alla recente sentenza Corte cost., 26 giugno 2025, n. 88 (oggetto della News UM n. 62/2025) che, nel dichiarare in parte inammissibili e in parte nel respingere le questioni di illegittimità costituzionale sollevate con riferimento all'art. 21-novies della legge n. 241 del 1990, ha evidenziato come il legislatore abbia accompagnato il termine decadenziale fisso a una fattispecie di esclusione, normata dal comma 2-bis, applicabile per immeritevole considerazione della posizione del destinatario del provvedimento invalido. Tale eccezione, va interpretata, secondo la Corte, sulla base del dato testuale costituito dalla disgiunzione «o» e di un argomento teleologico, nel senso che il termine finale non opera tutte le volte in cui si riscontri che il contrasto tra la fattispecie rappresentata e la fattispecie reale sia rimproverabile all’interessato, tanto se determinato da dichiarazioni false o mendaci la cui difformità, se frutto di una condotta di falsificazione penalmente rilevante, dovrà scontare l’accertamento definitivo in sede penale, quanto se determinato da una falsa rappresentazione della realtà di fatto, accertata inequivocabilmente dall’amministrazione con i propri mezzi ( con richiamo a Cons. Stato, sez. IV, 7 maggio 2025, n. 3876; 14 agosto 2024, n. 7134; sez. VI, 27 febbraio 2024, n. 1926). Secondo la Corte l’operare del termine rigido e la previsione della sua inapplicabilità, con il riespandersi del solo limite del «termine ragionevole», secondo la logica della protezione dell’affidamento solo se meritevole, trova riscontro anche nella loro differente decorrenza: a) la scadenza a mesi si computa − secondo la chiara formula legislativa − «dal momento dell’adozione» del provvedimento di primo grado; b) diversamente, il termine ragionevole − secondo la giurisprudenza amministrativa − ha il suo avvio dal momento della scoperta dell’illegittimità da parte della p.a. Infatti, in questo secondo caso, l’amministrazione è nell’impossibilità, in un momento anteriore, di conoscere fatti e circostanze rilevanti a causa del comportamento imputabile al soggetto che ha beneficiato del provvedimento. In senso opposto, nel primo caso, l’esclusione della “decorrenza mobile” si spiega con la ragione che non può la negligenza dell’amministrazione procedente tradursi nel suo vantaggio di differire continuamente il dies a quo per l’esercizio della potestà di annullamento (con richiamo tra le altre a Cons. Stato, n. 7134 e n. 1926 del 2024)

(4) Non risultano precedenti negli esatti termini
(5) Non risultano precedenti negli esatti termini